ACUERDO N° 98. En la ciudad de Neuquén, capital de la Provincia del mismo
nombre, a los nueve días del mes de agosto del año dos mil diecisiete, se reúne
en Acuerdo la Sala Procesal-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia,
integrada por los Señores Vocales, Doctores RICARDO TOMÁS KOHON y OSCAR E.
MASSEI, con la intervención de la titular de la Secretaría de Demandas
Originarias, Doctora Luisa A. Bermúdez, para dictar sentencia definitiva en los
autos caratulados: "JADULL HILDA ROSA Y OTRAS C/ MUNICIPALIDAD DE CUTRAL CO S/
ACCIÓN PROCESAL ADMINISTRATIVA”, Expte. Nº 1075/04, en trámite ante la
mencionada Secretaría y, conforme al orden de votación oportunamente fijado, el
Doctor OSCAR E. MASSEI dijo: I.- A fs. 52/57 se presentan las Sres. Hilda Rosa
Jadull, Graciela Eva Benigar, Delia Noemí Painevil, Nilda Esther Montecino,
Nelly Elodia Beccaria, Virginia Merino, Blanca Azucena Paz, Clara Videla, Sara
Haydee Millar, Mirtha Esther Videla, Noemí Mercedes Benega y María Cristina
Fuentes, por apoderado, e interponen acción procesal administrativa contra la
Municipalidad de Cutral Co. Solicitan el cobro de las diferencias de haberes
generadas por la omisión de pago de los adicionales “actividad crítica
asistencial” y “prolongación de jornada”.
Todo ello, de acuerdo a lo previsto en la Ley 2003 –art. 12-, y los Decretos
PEP Nº 1537/93 y Nº 1898/93, en la medida que no se encontraren prescriptas,
con más intereses y costas. También piden el pago hacia el futuro de los
complementos salariales mencionados.
Destacan que mediante el Decreto PEP Nº 1537/93 (copia a fs. 16), y según lo
dispuso la Ley 2003, la Provincia de Neuquén autorizó y aprobó la transferencia
de sus unidades de acción familiar (UAF) y talleres y hogares diurnos de
ancianos y discapacitados, a la competencia y dominio de diversos Municipios,
cuestión materializada a través de la suscripción de convenios que contenían
una descripción de los inmuebles, y el listado del personal a transferir.
Sostienen que, hasta ese momento, eran empleadas de la Administración Pública
Provincial con percepción de los conceptos y adicionales propios de ese
personal, en especial las bonificaciones por actividad crítica asistencial de
150 puntos (cfr. art. 8º de la Ley 1878) y por prolongación de jornada de 400
puntos, esta última, a partir del 1/09/1992 conforme Decreto del 29/09/1992.
Detallan que, en el marco del Decreto Nº 1537/93, la Provincia de Neuquén y el
Municipio de Cutral Co suscribieron convenios de transferencia a éste último de
diversos inmuebles y personal proveniente de las unidades de acción familiar
(UAF), y talleres y hogares diurnos de ancianos y discapacitados que se
encontraban dentro del ejido de dicha ciudad, pertenecientes a aquella.
Enfatizan que, mediante la cláusula séptima de ese acuerdo, las partes
establecieron que los empleados de las unidades de acción familiar (UAF)
cesaban su dependencia con la Provincia de Neuquén para incorporarse a la
Municipalidad de Cutral Co, pero manteniendo las mismas condiciones laborales
vigentes al momento de la transferencia.
Asimismo, que el Municipio se comprometió a respetar la antigüedad de las
agentes en la Administración Pública Provincial a todos los efectos
pertinentes. Y, que su remuneración total percibida no podría ser disminuida
conforme lo normado en art. 12 de la Ley 2003.
Relatan que el Decreto Nº 1898/93 del 03/08/1993 (fs. 23/24), formalizó su
traspaso a la órbita municipal y la consecuente baja de los cuadros de la
administración provincial a partir del 1/08/1993.
Argumentan que desde ese momento vieron reducidos sus haberes atento que el
demandado no les abonó la totalidad de los adicionales previstos en la Ley 1878
(art. 8) que venían gozando antes de producirse la transferencia aludida, esto
es, “actividad crítica asistencial” y “prolongación de jornada”, lo cual les
causó graves perjuicios económicos.
Denuncian que por dicha razón, el 14/11/2001 interpusieron reclamo
administrativo ante el Municipio, para reclamar el cobro de los adicionales por
los períodos no abonados por tales conceptos.
Sostienen que el reclamo fue finalmente denegado (luego de una acción de amparo
por mora) pese a la existencia de dos dictámenes jurídicos favorables a su
pretensión en los que, señalan, se reconoció su derecho y el incumplimiento de
la cláusula séptima del acuerdo Provincia-Municipio, y del art. 12 de la Ley
2003 en la liquidación de sus haberes.
Invocan, en tal sentido, la aplicación de la teoría de los actos propios.
Reclaman que la omisión de pago aludida influyó negativamente en sus sueldos
anuales complementarios, vacaciones no gozadas y aportes jubilatorios.
Por todo ello, entienden que debe condenarse al demandado a mantener la
integridad de sus haberes, tomando como referencia lo que efectivamente
cobraban en la administración pública con anterioridad a su traspaso a la
órbita municipal.
Ofrecen prueba. Respecto a la liquidación de diferencias salariales, remiten a
la pericial contable a realizarse en la etapa procesal probatoria considerando
al efecto que reclaman el importe de $140,00.- equivalente a 400 puntos por la
bonificación “prolongación de jornada”, y de $52,50.- equivalente a 150 por
bonificación “actividad crítica asistencial”, lo que arroja una diferencia
mensual de $192,50.- para cada una de las actoras.
Fundan en derecho y formulan petitorio.
II.- Por RI Nº 4673/05 (fs. 68/vta.) se declara la admisión del proceso.
Formulada la opción por el procedimiento ordinario y ofrecida la prueba de la
parte actora (fs. 72), se corre traslado de la demanda por el término de ley.
A fs. 81 toma intervención Fiscalía de Estado de la Provincia de Neuquén.
III.- A fs. 103/104 vta. contesta demanda el Municipio de Cutral Co.
En primer término, opone excepción de prescripción, por cuanto transcurrió en
exceso el plazo de cinco años previsto en el art. 191 inc. a) para impugnar
actos nulos, reglamentos, hechos u omisiones administrativas.
Inicia el cómputo en el mes de agosto de 1993, cuando se efectivizó el traspaso
a la planta municipal y percibieron su primer remuneración como empleados
municipales, haciéndoseles entrega del recibo de sueldo respectivo.
Todo ello conforme Decreto Nº 1537/93 y el Acuerdo de transferencia que fuera
suscripto.
Posteriormente, y de manera subsidiaria, contesta demanda. Solicita el rechazo.
Formula las negativas generales de rigor; en particular, niega omisión de pago
de las sumas que las actoras venían cobrando en la Provincia, reducción de sus
haberes y que no se reconocieran sus derechos en el marco de los procedimientos
administrativos iniciados a raíz de sus reclamos. También impugna la
liquidación efectuada por las agentes en cuestión.
Expone que, según la cláusula séptima del convenio de transferencia de
inmuebles y personal de la UAF y otras dependencias celebrado con Provincia,
las actoras ingresaron a la planta municipal en las mismas condiciones
laborales que traían de la Provincia, pero comenzaron a regirse por el Estatuto
del Empleado Municipal y demás normas municipales vigentes.
Advierte que las agentes, a partir de su traspaso a la órbita comunal,
comenzaron a percibir el “adicional UAF” (que no cobraban anteriormente en
Provincia) el que, sumado a los demás conceptos que componen sus haberes,
permitió que el salario total que cada una de ellas recibía al momento de
efectivizarse su transferencia, se mantuviera idéntico, dándose así
cumplimiento a la cláusula mencionada.
Señala tal argumento con las constancias de los recibos de haberes que adjunta
en la contestación.
Funda en derecho, ofrece prueba y formula petitorio.
IV.- A fs. 109/110 las accionantes contestan el traslado de la excepción de
prescripción y piden su rechazo por cuanto su demanda comprendió únicamente los
períodos no prescriptos.
Enumeran los reclamos efectuados en sede administrativa.
Sostienen que no debían impugnar la transferencia al ámbito municipal pues su
pretensión se basa solo en la intangibilidad de sus salarios, contemplada
incluso en el convenio de traspaso citado.
Interpretan que ese acuerdo garantiza sus derechos, por lo cual su
cuestionamiento resulta innecesario.
Reiteran que la cláusula séptima no fue respetada por la Comuna, y que los
asesores legales de esta última reconocieron la procedencia de su reclamo.
V.- Por RI Nº 5343/06 (fs. 115/vta.) se difiere el tratamiento de la excepción
de prescripción para el momento del dictado de la sentencia de fondo.
A fs. 122/vta. se abre la causa a prueba. Producida esta última y vencido el
plazo respectivo, se dispone la clausura de esa etapa y se ponen los autos a
disposición de las partes para alegar (fs. 314), sin que éstas hagan uso de tal
derecho.
A fs. 147 compareció el Sr. Luis Emilio Guzmán en carácter de heredero
universal de la co-accionante Clara Videla fallecida el 21/03/2010 (cfr.
partidas de nacimiento y defunción obrantes a fs. 146 y 145, respectivamente).
VI.- A fs. 329/334 dictamina el Fiscal General, quien propicia rechazar la
demanda incoada.
En primer lugar brinda las razones por las cuales estima que la defensa de
prescripción opuesta por el Municipio debe ser rechazada; luego, señala que el
período involucrado en la acción comprende las eventuales diferencias
posteriores al 18/5/98.
En cuanto al fondo del asunto, después de describir las disposiciones de la Ley
2003 y lo atinente a la transferencia del personal de la Administración Publica
Provincial al ámbito municipal (contexto en el que no podía disminuirse las
remuneraciones percibidas) analiza la prueba rendida en punto a poder advertir
si, efectivamente, en los periodos involucrados se produjo la rebaja en los
salarios de los accionantes.
En ese escenario, repara que no se incorporaron a la causa recibos de sueldos
de las accionantes de mayo de 1998 en adelante, ni tampoco información sobre el
monto de los adicionales que percibían en la órbita de la Administración
Pública Provincial; trae a colación que la ley de remuneraciones en función de
la cual se habían otorgado los adicionales a las actoras mientras trabajaban
bajo dependencia de la Provincia se había derogado y sobre el particular no se
formuló ninguna aclaración en relación con el nuevo régimen (Ley 2265).
Indica que la prueba se limita a la pericial practicada en la causa, pero,
dice, ésta no ha logrado probar los extremos pertinentes y explica las razones.
Resalta que la ausencia de información salarial actualizada de la
Administración Pública Provincial durante los periodos no prescriptos impide
efectuar la necesaria comparación de los salarios.
En definitiva, después de examinar toda la prueba rendida en la causa, concluye
que no se encuentra acreditado que se hayan disminuido los haberes, propiciando
el rechazo de la acción.
VII.- A fs. 335 se dicta la providencia de autos para sentencia, la que firme,
coloca a estas actuaciones en estado para el dictado del fallo definitivo.
VIII.- Ahora bien, en tanto se comparte el dictamen realizado por el Sr. Fiscal
General, pues ha abordado y explicado las razones que llevan al rechazo de la
acción promovida, a fin de no redundar en consideraciones se seguirán las
principales líneas propuestas.
Cabe recordar, liminarmente, que la Ley 2003 -de reforma de Estado Provincial,
en el marco general de la emergencia económica reconocida en la Ley
1820-expresamente estableció en su Artículo 5: “(…) la "reforma del Estado"
comprenderá:
5.2. La transferencia a los municipios en forma onerosa o gratuita, en el
sentido que expresa el art. 11 de la Constitución, de todo lo que sea delegable
por el Estado Provincial y que los municipios estén en condiciones de recibir.
5.3. El ordenamiento administrativo, incluyendo la reubicación del personal y
la modificación de los emplazamientos físicos”.
La norma previó la suscripción de convenios en su art. 10 “Los convenios se
formalizarán entre el Poder Ejecutivo y el Intendente Municipal o el Presidente
de la Comisión Municipal, según corresponda, "ad referendum" de su aprobación
por los Concejos Deliberantes o las Comisiones Municipales y ratificación de la
Honorable Legislatura.
Los mismos establecerán las condiciones de la descentralización, el costo de
los servicios y la participación de cada parte en su mantenimiento. Como así
también el inventario de todos los activos y pasivos que se transfieran”.
Por su parte, mediante su art. 12, condicionó que: “El personal que se
desempeñe en los servicios, funciones y obras que se transfieran a los
municipios quedará incorporado a la administración municipal, en situación de
revista equivalente a la función y jerarquía en que se encontraba a la fecha de
la transferencia, garantizándose la retribución por todo concepto no inferior a
la que percibía al momento de la transferencia y la equiparación con la escala
salarial de jurisdicción municipal”.
El artículo 12 de la Ley 2003, incluyó la transferencia del personal de la
Administración Pública Provincial afectado a la prestación de los servicios en
las instituciones cedidas.
Bajo este marco normativo, de dictó el Decreto 1898/93.
En oportunidad de firmarse el Convenio de transferencia de las UAF y talleres y
hogares diurnos de ancianos y discapacitados, que la Provincia de Neuquén tenía
en Agosto de 1993 en Cutral Co, la cláusula 7ma estableció la incorporación de
pleno derecho a la municipalidad, manteniendo las mismas condiciones laborales
vigentes al momento de la transferencia, y respetando la antigüedad sin
disminuir la remuneración total percibida.
IX.- Justamente, lo que se denuncia en autos es que se ha incurrido en una
violación a lo previsto tanto en la Ley 2003, como en la Cláusula 7ma. del
convenio, puesto que los salarios de los accionantes se vieron reducidos tras
el traspaso a la planta municipal de la ciudad de Cutral Co.
Ello en virtud de que se les dejó de pagar las bonificaciones denominadas
“actividad crítica asistencial” (de $52,50.- equivalente a 150 puntos), y
“prolongación de jornada” (de $140,00.- equivalente a 400 puntos), lo que
arrojaría una diferencia mensual de $192,50.- para cada una de ellas.
Por su parte, el Municipio enfatiza al contestar la demanda, haber cumplido con
la cláusula mencionada.
Explica como argumento central, que a partir del 1/08/1993, les abonó el
“adicional UAF” en lugar de los otros suplementos, bonificación que no cobraban
mientras pertenecían a la planta de personal de la Administración Pública
Provincial.
Claro está entonces que, para poder advertir si efectivamente se ha
transgredido la Ley y el Convenio, dados los términos garantizados –esto es,
“la no disminución de la remuneración total percibida”- no basta considerar [en
abstracto] que se ha suprimido un determinado adicional que se venía
percibiendo mientras se laboró bajo la órbita provincial, sino que lo que es
relevante es la comparación [concreta] en términos numéricos de la remuneración
percibida antes y después del traspaso.
En tal sentido, como señala el Sr. Fiscal en su dictamen, no se han acompañado
recibos de sueldos correspondientes a los haberes de mayo de 1998 en adelante
(en tanto concretamente se ha demandado por los períodos no prescriptos,
remitiéndonos en este punto a la fijación efectuada en el referido dictamen
fiscal), como así tampoco, información sobre el monto de los adicionales (que
se dicen suprimidos) en la órbita de la Administración Pública Provincial por
idéntico lapso.
Además, tampoco puede soslayarse que la Ley 1878 que regía las remuneraciones
en la época en la que se realizó la transferencia [y por ende de allí se
desprendían los adicionales que percibían antes de que aconteciera el traspaso]
fue derogada por la Ley 2265, y sobre el particular no existe ninguna
referencia.
Desde otro lado, de la pericial contable realizada en la causa -fs. 287/291- no
es posible extraer mayores conclusiones que logren coadyuvar a la posición
actoral.
El perito a cargo de su elaboración, “...no contó con toda la información
necesaria para responder de manera completa todos los puntos de pericia,...”
pudiendo analizar sólo “…algunos recibos de haberes de las siguientes actoras,
dado que no encontraron los comprobantes de todos los períodos reclamados: 1-
Jadull Hilda Rosa 2- Benigar Eva Graciela 3- Painevil Delia Noemí 4- Beccaria
Nelly Elodia 5- Merino Virginia 6- Paz Blanca Azucena 7- Videla Clara”.
Consecuentemente, el informe pericial no permite abordar la pretensión de
manera completa.
Igual consecuencia se produce con relación al resto de las agentes accionantes,
ya que el perito dejó expresa constancia que no había tenido en su poder ningún
recibo de sueldo, por lo cual le había resultado imposible responder punto
alguno de la pericial.
En definitiva, la documentación analizada -referente a algunas de los actoras-
se corresponde con períodos más lejanos en el tiempo [no los aquí involucrados]
y en todos los casos, no permite tener por acreditado que se haya provocado la
disminución salarial cuya recomposición se perseguiría.
Es que, pese a haberse solicitado la información actualizada de la
Administración Pública Provincial, el perito no la tuvo a disposición y no pudo
efectuar una comparación fehaciente entre lo que debieron percibir y lo que
efectivamente percibieron las actoras.
Sin soslayar, se reitera, que en el período objeto de análisis, se produjeron
cambios legislativos significativos.
Y sin perjuicio que la parte actora solicitó ampliación de la pericia (fs. 293)
insistiendo que los recibos de haberes estaban a disposición del perito ya que
habían sido acompañados con la contestación de demanda y, además, agregados al
expediente administrativo generado por el reclamo administrativo previo, así
como el caratulado: “JADULL, HILDA ROSA Y OTROS C/ MUNICIPALIDAD DE CUTRAL CO
S/ AMPARO POR MORA” (34279/03), lo cierto es que, tras la falta de ampliación y
explicaciones del perito se guardó silencio.
A mayor abundamiento, de la lectura del amparo por mora incorporado como prueba
instrumental, no surgen recibos de sueldo que permitan avanzar en el análisis
propuesto.
Luego, si bien constan planillas de liquidación de haberes (fs. 87/102)
aportadas por el Municipio en la contestación de demanda, se corresponden con
los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 1993, períodos todos
ellos que resultan extraños a autos.
Asimismo, en cuanto al expediente administrativo del reclamo realizado por las
actoras que pese a los apercibimientos realizados a la demandada no fue
remitido, como advierte el Sr. Fiscal, dicha circunstancia por sí misma no
alcanza para acreditar la disminución salarial denunciada.
Siendo el dato relevante para esta causa la comparación entre lo percibido
antes (órbita provincial) y después del traspaso (órbita municipal) y su
proyección temporal de acuerdo a las normas remuneratorias de ambos
ordenamientos, la ausencia de prueba orientada a tal fin debilita seriamente el
derecho que ha intentado erigirse.
Finalmente, en relación con los Memorandums Nº 93(13/04/1998, fs. 26) y Nº 128
(02/06/1999, fs. 27), que son invocados por las actoras como prueba de su
pretensión, tal como señaló el Fiscal General en su dictamen, se trata de
opiniones vertidas por la Dirección de Asuntos Jurídicos Municipal, en un
expediente administrativo que no fue agregado, pero que, más allá de tal
aspecto, no exceden en su naturaleza de simples actos preparatorios de los
actos administrativos (cfr. art. 96 y ccdtes. de la Ord. Municipal Nº 1764/99),
sin carácter vinculante para la autoridad interviniente.
En suma, tras el análisis de la prueba aportada, no es posible tener por
acreditado que haya existido efectivamente una vulneración al principio de
legalidad por haberse trasgredido la Ley 2003 y el convenio de transferencia
celebrado [cláusula 7]; en concreto, no ha podido advertirse que se haya
provocado la disminución salarial denunciada.
Por todo lo expuesto, propicio rechazar la demanda entablada por las actoras
Hilda Rosa Jadull, Graciela Eva Benigar, Delia Noemí Painevil, Nilda Esther
Montecino, Nelly Elodia Beccaria, Virginia Merino, Blanca Azucena Paz, Clara
Videla (fallecida), Sara Haydee Millar, Mirtha Esther Videla, Noemí Mercedes
Benega y María Cristina Fuentes, contra la Municipalidad de Cutral Co.
En relación con las costas, en mi opinión, deben ser soportadas por las actoras
vencidas, en función de la inexistencia de motivos que lleven a apartarse de la
regla general de la derrota (art. 68 CPC y C). ASI VOTO.
El señor Vocal Doctor RICARDO TOMAS KOHON, dijo: comparto la línea argumental
desarrollada por el Dr. OSCAR E. MASSEI, como así también sus conclusiones, por
lo que emito mi voto del mismo modo. MI VOTO.
De lo que surge del presente Acuerdo, habiéndose dado intervención al Fiscal
General, por unanimidad, SE RESUELVE: 1º) RECHAZAR la demanda incoada por las
Sras. Hilda Rosa Jadull, Graciela Eva Benigar, Delia Noemí Painevil, Nilda
Esther Montecino, Nelly Elodia Beccaria, Virginia Merino, Blanca Azucena Paz,
Clara Videla (fallecida), Sara Haydee Millar, Mirtha Esther Videla, Noemí
Mercedes Benega y María Cristina Fuentes, contra la Municipalidad de Cutral Co;
2°) Imponer las costas a las actoras vencidas, de conformidad al art. 68 del
C.P.C. y C., de aplicación supletoria); 3°) Diferir la regulación de
honorarios hasta que se cuente con pautas para ello. 4º) Regístrese,
notifíquese y oportunamente archívese.
Con lo que se dio por finalizado el acto que, previa lectura y ratificación,
firman los Magistrados presentes por ante la Actuaria, que certifica.
Dr. RICARDO TOMAS KOHON - Dr. OSCAR E. MASSEI
Dra. LUISA A. BERMUDEZ - Secretaria