ACUERDO N° 2. En la ciudad de Neuquén, capital de la Provincia del mismo
nombre, a los veintitrés días del mes de abril del año dos mil dieciocho, se
reúne en Acuerdo el Tribunal Superior de Justicia con la Presidencia de su
titular Doctora MARIA SOLEDAD GENNARI, integrado por los Sres. Vocales Doctores
OSCAR E. MASSEI, EVALDO DARIO MOYA y ALFREDO ELOSU LARUMBE, con la intervención
de la titular de la Secretaría de Demandas Originarias, Doctora LUISA A.
BERMUDEZ, para dictar sentencia en los autos caratulados: “YPF S.A. C/
MUNICIPALIDAD DE RINCÓN DE LOS SAUCES S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD”,
Expte. N° 4131/2013, en trámite ante la mencionada Secretaría de dicho
Tribunal, y conforme el orden de votación previsto, el Doctor OSCAR E. MASSEI
dijo: I.- A fojas 102/118 YPF S.A., mediante apoderado, se presenta y, en los
términos del artículo 241 inc. a) de la Constitución Provincial y la Ley 2130,
promueve acción de inconstitucionalidad de la Ordenanza N° 1084, dictada por el
Concejo Deliberante de la Municipalidad de Rincón de los Sauces, publicada en
el Boletín Oficial de la Provincia N° 3046 el día 3 de agosto de 2007.
Considera que dicha norma resulta violatoria del principio constitucional de
competencia, por desconocer y exceder la que fuera expresamente delegada al
Municipio por parte de la Provincia, con respecto a las actividades
hidrocarburíferas desarrolladas dentro del ejido comunal.
Expone que la Ordenanza mencionada estableció un régimen de infracciones y
sanciones aplicable a las operaciones hidrocarburíferas y actividades conexas
desarrolladas en su ejido municipal, en paralelo y distinto al ordenamiento
sancionatorio provincial previsto en la Ley 1875, lo que resulta inadmisible
por violar el principio constitucional de jerarquía normativa.
También reputa lesionado el principio de división de poderes, la facultad
privativa del Poder Legislativo Provincial de dictar normas de protección del
ambiente y gestión sustentable de los recursos naturales (artículo 189 inc. 29
de la Constitución Provincial) y la prohibición de los poderes públicos de
arrogarse, atribuirse o ejercer más facultades de las que expresamente le son
acordadas por la Constitución y las leyes que reglamentan su ejercicio
(artículo 12 de la Constitución Provincial).
Finalmente, denuncia que la Ordenanza de mención vulnera la potestad exclusiva
otorgada por el Decreto del Poder Ejecutivo Provincial N° 2656/99, a la
entonces Subsecretaría de Medio Ambiente –luego Secretaría de Estado de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, conf. Ley 2841- para aplicar sanciones en
esta materia.
Describe la legislación provincial sobre infracciones producidas por la
inadecuada contención de derrames producto de la actividad hidrocarburífera.
En tal marco, explica que la Ley 1875 establece los principios rectores para la
preservación, conservación, defensa y mejoramiento del ambiente en todo el
territorio de la provincia, con el objeto de mantener una óptima calidad de
vida de sus habitantes; siendo la Subsecretaría de Medio Ambiente la autoridad
de aplicación que allí se designa.
Menciona que dicha Ley prevé un régimen de sanciones para las infracciones a la
misma, a saber: apercibimiento, amonestación pública, multa de $800 a $100.000
y/o suspensión temporal o definitiva de la licencia ambiental.
Remarca que también el Decreto Provincial N° 2656/99 reglamentario de la Ley
1875, contiene una serie de anexos, entre los cuales, se encuentra el Anexo
VII, que prevé “normas y procedimientos que regulan la protección ambiental
durante las operaciones de exploración y explotación de hidrocarburos”. El
decreto en cuestión, faculta a la autoridad de aplicación a modificar dichos
anexos, y a “incorporar otros anexos reglamentarios necesarios para poner en
práctica la Ley o el presente”.
Refiere que, por otro lado, la Legislatura neuquina sancionó en julio de 2008
la Ley Nro. 2600 que obliga a las empresas petroleras a obtener el “Certificado
de Aptitud Ambiental de la Actividad Hidrocarburífera” con el objetivo de
extremar las medidas de resguardo y protección ambiental en el ámbito de las
actividades hidrocarburíferas propiamente dichas y/o conexas. Afirma que dicha
ley también establece que los municipios de primera categoría que adhieran al
régimen de las misma podrán ejercer tareas de “control, supervisión e
inspección” de las actividades hidrocarburíferas que se desarrollen “dentro de
sus ejidos” y “extenderán constancias del control ambiental efectuado que las
empresas deberán presentar ante la autoridad de aplicación para la obtención
del Certificado de Aptitud Ambiental de la Actividad Hidrocarburífera”.
Agrega que el Municipio demandado, adhirió mediante la Ordenanza Nro. 1159/2008
a lo dispuesto en la Ley 2600, así como también la Ordenanza Nro. 478/1997 a
través de la cual adhirió al régimen establecido en la Ley 1875.
Menciona que con fecha 21 de junio de 2007, el Concejo Deliberante de Rincón de
los Sauces, emitió la Ordenanza 1084/2007.
Transcribe la totalidad del Capítulo IV relativo a la contaminación ambiental
por actividades hidrocarburíferas, que crea sanciones por incumplimiento a la
normativa provincial, que son distintas a las sanciones ya previstas por el
régimen provincial, por lo que existirían dos regímenes sancionatorios
superpuestos –uno a nivel provincial y otro a nivel municipal- por el mismo
incumplimiento, esto es, el derrame de hidrocarburos.
Posteriormente, se refiere a los antecedentes de hecho que generan la presente
acción.
Refiere que el 23.01.13 la Policía Municipal de Rincón de los Sauces labró en
la Planta Puesto Hernández, el Acta de Inspección Nro. 022258 por “derrame de
hidrocarburo”. Dice que luego la Policía Municipal procede a labrar Acta de
Infracción Nro. 003463 en la que hace constar que “se encuentran incurso en
infracción a la Ord. 1084/07 Artículo derrame hidrocarburífero” –sin aclarar
artículo- conteniendo la intimación para que concurra dentro del 5 día ante el
Tribunal de Faltas a presentar los descargos que considere necesarios y/o se
crea con derechos”.
Afirma que en igual fecha la Policía Municipal de Rincón de los Sauces,
concurrió nuevamente a la Planta Puesto Hernández y labró el Acta de Inspección
Nro. 022260 estableciendo que “se hace constar que se realiza recorrido extenso
desde las piletas API (lugar del derrame) siguiendo por la ruta prov. 6 hasta
cañadón aluvional, observando la presencia de hidrocarburos en su extensión.
Las manchas de HC se extienden al cauce del Río Colorado. Se adjuntan
fotografías y filmación.”
Refiere que la actuación municipal fue posterior a la comunicación del
incidente Nro. 50838 realizado el día 23 de enero de 2013, y a la inspección
llevada a cabo por la Comisión Técnica Fiscalizadora del COIRCO del mismo día
que consta en Acta 4397 y anterior al acta labrada por la Subsecretaría de
Ambiente y Desarrollo Sostenible de la Provincia del Neuquén –en conjunto con
la Subsecretaría de Minería e Hidrocarburos de la Provincia del Neuquén,
Comisión Técnica Fiscalizadora COIRCO y Policía Municipal de Rincón de los
Sauces-.
A continuación, fundamenta la inconstitucionalidad de la Ordenanza N° 1084/07
en que: a) su dictado implica el ejercicio de atribuciones propias de la
Legislatura Provincial y un exceso de las facultades expresamente delegadas a
través del artículo 3 de la Ley 2600, y b) configura una colisión normativa con
el régimen de sanciones ya establecido con anterioridad en función de la Ley
1875.
a) En lo atinente al primero de dichos argumentos, la actora sostiene que entre
los artículos 189 inc. 29 y 273 de la Constitución Provincial queda deslindado
que el Poder Legislativo Provincial dicta leyes de protección del ambiente y
gestión sustentable de los recursos naturales, mientras que el Municipio sólo
puede válidamente imponer sanciones, de acuerdo con las leyes y ordenanzas
respectivas.
A su vez explica que los Municipios que adhieren al régimen de la Ley 2600 se
transforman en una especie de veedores de la Provincia, con facultades de mera
fiscalización y control, debiendo elevar a la autoridad de aplicación
provincial los resultados de dichas inspecciones, para que ésta conozca y
resuelva en el marco de la Ley 1875.
Menciona que en ningún artículo de la Ley 2600 se faculta a los Municipios a
aplicar sanciones por infracciones a la Ley 1875 y, menos aún, a crear un
régimen sancionatorio paralelo.
Señala que la Municipalidad de Rincón de los Sauces adhirió a la Ley 2600, por
Ordenanza N° 1159/08, y a la Ley 1875, por Ordenanza N° 478/97, lo cual
significó reconocer su rol dentro de dicho régimen, que se limita a tareas de
control, supervisión e inspección en su ejido municipal. En base a ello, estima
que el municipio no puede modificar los términos del régimen jurídico al que
expresamente adhirió.
Señala que constituye una regla básica del principio de legalidad que toda
atribución de potestades a la Administración, cualquiera sea su alcance, debe
ser por regla, en forma expresa.
Afirma que, en el caso particular, el Municipio de Rincón de los Sauces se ha
arrogado facultades en exceso a las que fueran expresamente conferidas mediante
lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley Nro. 2600. Explica que dicha ley
confirió a la comuna facultades de “control, supervisión e inspección de las
actividades enunciadas en el artículo 1º [actividades hidrocarburíferas
propiamente dichas y/o conexas] que se desarrollen dentro de sus ejidos”, pero
nunca delegó facultades para imponer sanciones en el marco de la Ley 1875, ni
tampoco para crear un régimen sancionatorio paralelo al régimen ya estipulado
por la Ley 1875.
En virtud de ello, estima que las actas acompañadas son nulas de nulidad
absoluta en tanto a través de ellas se imputa la comisión de una supuesta
infracción establecida en una normativa dictada por autoridad claramente
incompetente.
Adicionalmente, afirma que los órganos comunales son incompetentes para juzgar
las infracciones allí imputadas, dado que conforme lo establece la Ley 1875, la
autoridad competente es la Dirección Provincial de Medio Ambiente y Desarrollo
Sustentable o su sucesora.
Concluye esta línea argumental sosteniendo que la inconstitucionalidad de la
normativa es palmaria en tanto vulnera la prohibición de delegación de
funciones establecida en el artículo 12 de la Constitución Provincial.
b) Con relación a la colisión normativa con el régimen de sanciones, afirma que
la comuna creó un régimen sancionatorio respecto de las actividades
hidrocarburíferas desarrolladas en su jurisdicción que se superpone y a la vez
difiere del régimen provincial que ya fuera establecido por la Ley Provincial
Nro. 1875.
Sugiere que en la actualidad coexisten dos regímenes punitivos para una misma
norma provincial, uno dictado a nivel provincial y otro, a nivel municipal.
Asevera que, sin duda, frente a esta yuxtaposición de normas de distinto orden
constitucional, resulta claro que por imperio del principio de supremacía (art.
31 de la Constitución Nacional), deberá darse prioridad a la norma de jerarquía
superior, en el caso, el régimen sancionatorio provincial estatuido por la Ley
Nº 1875 y abrogarse la de rango inferior que la contradice.
Agrega que la posible aplicación de sanciones por parte del Municipio
demandado, podría entrar en colisión con las sanciones que por el mismo hecho
podría aplicar la autoridad de aplicación provincial en ejercicio de facultades
que le fueran conferidas, lo que no sólo ocasionaría un grave perjuicio a su
representada vulnerando el principio del non bis in ídem, al ser juzgada y
sancionada dos veces por el mismo hecho sino que podría dar lugar a un
escándalo jurídico, si en una sede se afirmare un hecho que en la otra se niega.
Posteriormente formula algunas consideraciones a la luz de la ley de
procedimientos administrativos provincial sobre las consecuencias que trae
aparejada a la validez del acto, la circunstancia de haber sido dictado
mediando incompetencia en razón de la materia (art. 66 de la Ley 1284).
Finalmente, hace saber que su parte ha dado cumplimiento a las obligaciones
exigibles en casos de derrames de hidrocarburos. Indica que, sin reconocer
competencia o potestad alguna por parte del Municipio de Rincón de los Sauces
para el dictado y aplicación de la Ordenanza 1084/2007, destaca que dio
oportuno y acabado cumplimiento a las obligaciones aplicables en caso de
derrames, que han sido especificadas en el Decreto Nro. 2656/99, reglamentario
de la Ley 1875, en particular, Anexo VII de Normas y Procedimientos que regula
la Protección Ambiental durante las Operaciones de Exploración y Explotación de
Hidrocarburos.
Transcribe las partes pertinentes del Capítulo XII del Anexo VII mencionado y
asegura haber dado cumplimiento a cada una de ellas, en un todo de acuerdo con
los plazos y alcances allí exigidos: esto es, dio oportuna comunicación a los
entes, adoptó las medidas de contención necesarias, y asignó recursos
suficientes para remediar cuanto antes el incidente.
Deslinda su responsabilidad en el derrame de una pileta API que contenía
hidrocarburos en virtud de que el rebalse de la misma se produjo por la gran
cantidad de agua de lluvia que provenía de aguas arriba de la cuenca superando
las defensas de las plantas. Todo lo cual, insiste, demuestra la inexistencia
de culpa de su parte, lo que obsta a la aplicación de sanción alguna.
Ofrece prueba. Plantea caso federal.
En el marco de esta acción y en los términos del artículo 6 de la Ley 2130,
solicita la suspensión de los efectos de la Ordenanza Nro. 1084/2007 y, en
consecuencia, se ordene a la Municipalidad de Rincón de los Sauces se abstenga
de aplicar a su mandante las sanciones previstas en la misma.
Formula petitorio y solicita se haga lugar a la demanda declarando la
inconstitucionalidad de la Ordenanza Nro. 1084/2007, con costas.
II.- A fs. 119 se ordena correr traslado del pedido de suspensión de la
Ordenanza tachada de inconstitucional.
III.- A fs. 128 la actora denuncia hecho nuevo y solicita la ampliación de la
cautela peticionada.
Afirma que con posterioridad a la promoción de la presente acción, la
Municipalidad de Rincón de los Sauces, imputó a YPF S.A. una presunta
infracción ambiental, tal como se desprende del Acta de Inspección Nro. 022093
y del Acta de Infracción Nro. 003466, que en copias acompaña, por lo que
solicita se amplíe la cautelar peticionada con relación a estas dos actas y las
sanciones que ellas conllevan.
A fs. 159/160 la actora denuncia otro hecho nuevo, consistente en la
ratificación del Convenio Marco de Adhesión a la Ley 2600 y su modificatoria
Ley 2735, suscripto entre el ex Ministro de Energía, Ambiente y Servicios
Públicos de la Provincia y la Municipalidad de Rincón de los Sauces (cfr.
Decreto 0481/13 publicado parcialmente en B.O. Nro. 3347, 19/04/13).
Explica que a través de dicho Convenio de Adhesión, firmado el 29 de marzo de
2013, la Provincia y el Municipio confirmaron que éste último carece de
facultades sancionatorias previstas en la Ordenanza Nro. 1084/07. Para ilustrar
tal postura, transcribe algunas cláusulas del convenio.
En particular, destaca la cláusula cuarta en virtud de la cual se establece
que: “si el Municipio en ocasión de realizar los servicios del presente acuerdo
o por cualquier causa, tuviere conocimiento a prima facie que se hubiere
cometido infracciones a la normativa ambiental provincial, deberá dar
intervención a la Autoridad de Aplicación de la Ley 1875 (to 2267)
(Subsecretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable) elevando en el término de
2 días hábiles, las actuaciones labradas a fin de que la Subsecretaría proceda
a instruir el pertinente sumario administrativo, tendiente a determinar si
corresponde la aplicación de las sanciones previstas en la Ley 1875 (to 2267)”
(cfr. fs. 159 vta.)
Insiste en que ello cercena cualquier potestad sancionatoria por parte del
Municipio, el cual debe limitarse a poner dicha circunstancia en conocimiento
de la Autoridad de Aplicación de la Ley 1875, quien deberá ser la que realice
las investigaciones tendientes a determinar si corresponde o no la aplicación
de sanciones previstas en la Ley 1875.
Por último, afirma que en la cláusula sexta del Convenio, el Municipio se
obligó a: 1) ratificar el Acuerdo mediante la sanción de una Ordenanza a tal
efecto, 2) adecuar en el cuerpo de dicha Ordenanza de carácter ratificatorio
toda la normativa vigente Municipal a los términos de la presente ley y su
reglamentación (Ley 2600 y Decreto 1905/09); y 3) derogar expresamente la
normativa municipal que se encuentre en contradicción con los contenidos y
alcances de la Ley 1875 y su Decreto Reglamentario 1905/09.
De ello colige que el Municipio deberá, en cumplimiento de la obligación
asumida frente a la Provincia, derogar la Ordenanza 1084/07.
IV.- A fs. 162 se presenta el Sr. Fiscal de Estado en los términos de la Ley
1575.
A fs. 167/168 se presenta la demandada y manifiesta que la Ordenanza Nro.
1084/07 ha sido reemplazada por la Ordenanza 1300/2011, razón por la cual
considera que la acción ha devenido abstracta.
En forma subsidiaria, rechaza los términos en que ha sido interpuesta la
acción. Afirma que la petición es “absolutamente vaga y general”, dado que
requiere que no se aplique la totalidad de la Ordenanza 1084/07, que contiene
todo el Código de Faltas de la Municipalidad de Rincón de los Sauces, normativa
que contempla la seguridad e higiene de la comuna, seguridad alimentaria y
regulación de tránsito en la vía pública, obras, natatorios, espectáculos,
documentación vehicular, propaganda, tránsito, además de medio ambiente y
control por actividades hidrocarburíferas.
En virtud de ello, se opone a la suspensión de toda la ordenanza atacada.
V.- Pasados los autos en vista al Sr. Fiscal, con carácter previo a emitir su
dictamen, solicita se requiera al Municipio copia de la Ordenanza 1300/12 y del
Convenio suscripto entre la Provincia y el Municipio ratificado por Decreto
481/13, Anexo I.
A fs. 180/198 la demandada adjunta copia de la Ordenanza 1300/2011, la que se
agrega y se pone a disposición de la actora.
Sustanciada la documental agregada, la actora contesta a fs. 207/210
insistiendo en la pretensión actoral toda vez que, a su juicio, existe
exactitud de contenido entre ambas normas municipales (Ordenanza 1084/2007 y
Ordenanza 1300/2011) en lo que hace al objeto de la acción entablada.
Precisa que la parte de la normativa tachada de inconstitucionalidad se
desprende de la argumentación efectuada, y comprende los artículos 96 a 106 de
la Ordenanza 1084/2007, actuales 100 a 110 de la Ordenanza 1300/2011.
Finalmente, insiste en que la suscripción del Convenio por parte del Municipio
significa la confirmación respecto a la ausencia de facultades sancionatorias
por parte de la demandada.
VI.- A fs. 221/228, previo dictamen del Sr. Fiscal General, mediante la R.I.
2/2014, se rechazó la cautelar solicitada por considerarse que no se encontraba
reunida la verosimilitud del derecho necesaria para hacer lugar a la suspensión
de la Ordenanza Municipal.
VII.- A fs. 245/6 se declara la admisibilidad de la acción intentada (cfr. R.I.
Nro. 07/2015).
A fs. 254 se corre traslado de la acción al Sr. Fiscal de Estado y al Municipio
de Rincón de los Sauces.
A fs. 258 se presenta nuevamente el Sr. Fiscal de Estado y toma intervención en
los términos del artículo 1º de la Ley 1575.
VIII.- A fs. 264/8 contesta demanda el Municipio.
Luego de realizar las negativas de rigor, manifiesta que existe un defecto en
la pretensión actoral que torna improcedente la acción, en tanto se pretende la
declaración de inconstitucionalidad de todo el Código de Faltas, cuando en
rigor se argumenta sólo en torno a algunos artículos.
Señala que tampoco procede el control de constitucionalidad
requerido respecto de los actos particulares de aplicación de la norma, que
refiere el actor en su demanda.
Con relación a los artículos 96 a 105 de la Ordenanza 1084, indica
que el Municipio tiene la facultad de establecer esas disposiciones, aun cuando
sostiene que la discusión ha devenido abstracta porque la ordenanza ha sido
derogada expresamente.
Apoyándose en el adagio “ley posterior deroga ley anterior” indica que la Ley
1875 invocada por la actora como vulnerada por la Ordenanza 1084, es anterior a
la Ley 2295 que aprueba la Carta Orgánica Municipal, por lo que, concluye, sus
términos tienen preeminencia sobre aquélla.
En esa inteligencia, transcribe el artículo 7 de la Carta Orgánica que refiere:
“la Municipalidad de Rincón de los Sauces manifiesta su voluntad de (…) e)
contribuir a fomentar los medios necesarios para la preservación del medio
ambiente y del sistema ecológico, a través de una adecuada legislación que
salvaguarde los intereses de la comunidad y la eficiencia de la actividad
económica, logrando un equilibrio entre el medio natural y el creado.”
Menciona que el artículo 131 indica: “El municipio preservará el medio
ambiente, controlará todas las actividades que dentro de su ejido se realicen,
reglamentando cada una de ellas. El control ambiental será ejercido por un área
técnica y legal, para tal fin aplicará las ordenanzas que emita el Concejo
Deliberante acorde con la legislación provincial y nacional.
Reproduce algunos artículos de la Carta Orgánica, entre ellos el art. 132 –
destino de lo recaudado en concepto de multas ambientales-, el art. 133 –
obligación de realizar estudio de impacto ambiental-, el art. 134 –patrimonio
arqueológico, paleontológico y espeleológico-, el art. 140 –control de
sustancias peligrosas, contaminantes o tóxicas-, y el art. 141 –declaración de
“área de protección especial” a efectos de preservación del ambiente-.
Afirma que la Carta Orgánica se dictó de conformidad con el artículo 273 de la
Constitución Provincial, que acuerda las facultades y competencias municipales.
Defiende la legalidad de la Ordenanza 1084. Asegura que sus disposiciones no
solo fueron pensadas para las productoras de petróleo, sino principalmente para
subcontratistas, muchos de los cuales no están contemplados en las obligaciones
de la Ley 1875, los que a diario trabajan en el Parque Industrial de Rincón de
los Sauces, lavando sus vehículos en la vía pública lo que genera derrame de
hidrocarburos, o hacen descargas ilegales en el basurero municipal y otros
terrenos fiscales. Ejemplifica las diversas situaciones que suceden
cotidianamente y que dañan el ambiente (lavaderos industriales, empresas de
contenedores, etc.).
Advierte que si se declara la inconstitucionalidad del capítulo, se deja sin
herramientas a la comuna para atacar el flagelo ambiental que constituye un
peligro potencial para los habitantes del municipio.
Solicita se declare la cuestión como de puro derecho, ofrece prueba y formula
petitorio.
IX.- A fs. 269 se ordena abrir la causa a prueba, periodo que es clausurado a
fs. 354, otorgándose la vista al Sr. Fiscal que prevé el artículo 5.5 de la Ley
2130.
X.- A fs. 355/366 se expide el Sr. Fiscal General el que propicia el rechazo de
la acción.
Luego de efectuar un repaso de la normativa constitucional nacional y
provincial, así como de las leyes que regulan la explotación y exploración de
hidrocarburos y el cuidado y preservación del ambiente, concluye que los
municipios tienen competencia –hasta donde alcanzan sus ejidos y siempre que
las cuestiones no sean interjurisdiccionales– en materia ambiental y, por ende,
cuentan con el poder de policía necesario para hacer cumplir sus normas. Agrega
que a la par, los yacimientos de hidrocarburos son concesionados y
administrados por la Provincia y, dentro de esos ámbitos, la competencia es
concurrente.
En función de ello, estima que la tacha genérica de inconstitucionalidad
formulada por el accionante no permite constatar la colisión de la norma puesta
en crisis con la asignación de competencias efectuada en la Constitución
Provincial.
Sin perjuicio de lo cual apunta que, eventualmente, si en los casos concretos
se verificara una violación constitucional, inclusive a la garantía de ne bis
in idem (por la concurrencia de sanciones provenientes de la Provincia y la
Municipalidad por los mismos hechos), la pretensión de la agraviada debería
canalizarse a través del cuestionamiento de tales actos de aplicación.
XI.- A foja 367 se dicta la providencia de autos, la que encontrándose
firme y consentida, coloca las actuaciones en condiciones de dictar sentencia.
XII.- Previo a comenzar el análisis pretendido, deviene necesario formular dos
precisiones en torno al objeto sobre el que versa el debate constitucional
propuesto.
1.- El primero de ellos, se encuentra referido a la imposibilidad de analizar,
por esta vía, los agravios ocasionados por los actos particulares de aplicación
de la normativa tachada de inconstitucional.
Sabido es que el fundamento del control de constitucionalidad reside en la
jerarquía lógico-normativa y axiológica de la Constitución, que establece
formal y sustancialmente los lineamientos para la producción jurídica
infraconstitucional.
En este esquema, la acción de inconstitucionalidad receptada en la Constitución
neuquina, aparece como una herramienta tendiente a asegurar dicha supremacía a
través del control abstracto de constitucionalidad y que, de ser admitida,
produce la caducidad de la ley, ordenanza, decreto u orden en la parte afectada
por la declaración (art. 16 Constitución Provincial).
En esta tarea se encuentra vedado al Tribunal el enjuiciamiento de casos
concretos. Su actuación se limita a la función de definir la compatibilidad
lógica entre dos normas igualmente abstractas.
Ello supone que los agravios relatados por los accionantes en tanto surgen de
la aplicación al caso de la normativa cuya inconstitucionalidad se debate, no
pueden ser objeto de decisión por esta vía; lo que no quita que pueda
perseguirse la revisión de tales actos mediante la interposición de las
acciones ordinarias pertinentes que habilita el ordenamiento jurídico –acción
procesal administrativa prevista en la Ley 1305 modif. por la Ley 2979 y 3010-,
que admite el ejercicio de un control de constitucionalidad acotado al caso
concreto, que puede ser ejercido por todos los magistrados y cuyos efectos
declarativos sólo alcanzan a las partes intervinientes.
En esta categoría se sitúan los embates relativos a la ilegalidad del proceder
de los agentes municipales al sancionar a la empresa genéricamente por “derrame
de hidrocarburos” sin tipificar la acción; la pretensión nulificante de las
actas labradas fundada en la presunta incompetencia del municipio para imponer
sanciones y establecer multas; el pretendido análisis sobre el cumplimiento de
las normas ambientales provinciales por parte de la empresa actora, etc.
extremos todos que por exceder los moldes de la acción intentada no formarán
parte del examen que se pretende.
Es que el objeto de esta acción, se insiste, no lo constituye el enjuiciamiento
de casos concretos de aplicación de la norma impugnada, sino la validez del
precepto considerado en sí mismo apreciado desde la óptica constitucional,
despojado de toda referencia a los casos particulares.
Por lo demás, el efecto abrogatorio de una eventual declaración de
inconstitucionalidad, conforme se encuentra previsto en el texto constitucional
–art. 16 C.P.- no es retroactivo, sólo rige hacia el futuro –ex nunc- de suerte
que aun cuando se acogiera la pretensión actoral los actos de aplicación de la
Ordenanza que hayan sucedido con anterioridad a la declaración de
inconstitucionalidad, nunca podrían verse afectados en su validez por el
pronunciamiento efectuado en el marco de la Ley 2130.
Desde esta perspectiva, el análisis exigido deberá ceñirse al examen de
correspondencia lógica entre la Ordenanza Municipal cuestionada con el texto
constitucional local, específicamente con los arts. 12 -prohíbe la delegación
de funciones entre los órganos del gobierno- y 189 inc. 29 –otorga a la
Legislatura Provincial la facultad de dictar normas de protección del ambiente
y gestión sustentable de los recursos naturales, así como el deslinde de
competencias ambientales entre los órdenes de gobierno provincial y municipal,
apreciados en clave de concertación federal-.
XII.2.- La segunda cuestión que debe delimitarse con carácter previo al
análisis constitucional se encuentra referida a la modificación de la normativa
impugnada en la demanda.
En efecto, al momento de entablar la acción (en fecha 20/03/13, cf. cargo de
fs. 118), la actora solicitó la declaración de inconstitucionalidad de la
Ordenanza 1084/2007, sin detenerse a especificar qué fragmento de la misma le
resultaba agraviante aun cuando de su fundamentación se desprendía que sus
embates se hallaban circunscriptos a cuestionar solamente el Capítulo VI (arts.
96 a 106).
Posteriormente, la municipalidad demandada manifestó que la Ordenanza 1084/07 –
Código de Faltas Municipal- había sido derogada y reemplazada por la Ordenanza
1300/11, razón por la cual consideró abstracto el debate constitucional
planteado.
Frente a ello, la actora insistió en la actualidad de la cuestión
constitucional esbozada en su demanda. Para ello, aclaró que la pretensión
abrogatoria que anteriormente se había ceñido al Capítulo VI de la Ordenanza
1084/07 así como su fundamentación, era plenamente trasladable a los artículos
100º a 110º de la Ordenanza 1300/11 –Capítulo VI: De la contaminación ambiental
por actividades hidrocarburíferas-, cláusulas merecedoras de iguales reproches
constitucionales. Indicó que la nueva Ordenanza 1300/11 se limitó a actualizar
la anterior Ord. 1084/07, sin que el capítulo VI sufriera, en lo sustancial,
modificaciones que alteraran la esencia del embate constitucional que motivó la
demanda.
Ahora bien, surge de los considerandos de la Ordenanza 1300/11 [B.O. 3286 del
26/02/12] que la misma se dictó a efectos de “… adaptar y actualizar los montos
mínimos y máximos de módulos, como unidad de medida, y teniendo en
consideración la Ordenanza 1281/11 que modifica el valor del módulo,
asemejándolo al precio de un litro de nafta especial fijado por el Automóvil
Club Argentino…”. Asimismo, se menciona que “...la presente configura una
reforma de lo originalmente establecido en la Ordenanza 703/02, modificada por
la Ordenanza 1084/07…”.
A ello se suma que del confronte de los artículos que componen el Capítulo VI
de la Ordenanza 1084/07 (arts. 96º a 106º) se advierte que conservan la misma
redacción que los previstos en la Ordenanza 1300/11 (arts. 100º a 110º) con
excepción de la gradación máxima de la multa prevista en el artículo 102º -que
pasó de 10.000 a 1.000.000 de módulos-, razón por la cual, sin perjuicio de
asistir razón a la demandada en cuanto a la pérdida de vigencia de la Ordenanza
1084/07, cabe disentir en cuanto a la abstracción del debate planteado, dado
que la similitud de las cláusulas de ambas Ordenanzas permite trasladar los
embates constitucionales formulados en la demanda respecto de la Ordenanza
1084/07 a la actualmente vigente Ordenanza 1300/11.
En virtud de ello, el examen constitucional de compatibilidad lógica se
circunscribirá al confronte abstracto entre el Capítulo VI de la Ordenanza
1300/11 con aquellos preceptos receptados en la Constitución Provincial que se
estiman vulnerados.
XIII.- Comenzando ya con el análisis pretendido, se advierte que la cuestión
involucra aspectos preciados del régimen republicano de gobierno y la dinámica
del estado federal, como es el reparto de competencias entre los entes
municipales y las provincias en lo relativo al cuidado del medio ambiente, al
ejercicio del poder de policía sancionatorio y a la exploración y explotación
hidrocarburífera.
XIII.1.- Este Tribunal –aunque en distinta composición- ha tenido oportunidad
de expedirse sobre el tópico en la causa homónima: “YPF S.A. C/ MUNICIPALIDAD
DE RINCÓN DE LOS SAUCES S/ ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD” Expte. N° 2713/09
(Ac. 2/14), donde también se debatió sobre el alcance de las facultades
municipales para establecer métodos preventivos en el cuidado del ambiente
durante las tareas de exploración y explotación de hidrocarburos, con un
régimen sancionatorio especial en caso de infracciones, coincidente con aquél
previsto por la autoridad de aplicación provincial de suerte que nos
enfrentábamos a una superposición normativa emanada de dos órdenes políticos
diferentes y con dos autoridades de aplicación disímiles, la provincial y la
municipal.
Allí este Cuerpo tuvo oportunidad de analizar exhaustivamente la compleja trama
del diseño constitucional de competencias provinciales y municipales en materia
ambiental y recursos naturales, por lo que sus conclusiones son plenamente
aplicables a la especie.
En particular, expresó que “… El abordaje de todos los aspectos que involucran
al municipio desde la perspectiva de la provincia en la que se inserta traducen
una problemática relacional que no difiere, en esencia, de aquélla que se
presenta entre la Nación y las provincias como consecuencia del régimen
federal, aún cuando el esquema comunal presenta realidades operacionales
diversas que tiñen al proceso de características que lo vuelven singular.
El federalismo implica la búsqueda de la satisfacción de un interés común, sin
perder la diversidad de sus componentes, conformando un proceso que cambia y
crece conjuntamente con la evolución de la comunidad.”
Se agregó que: “…la dinámica de la relación entre provincia y municipio en el
marco del federalismo en la cual se encuentran insertas, proyecta sus efectos
en la gestión de los intereses comunes a ambos centros de poder.
La existencia de competencias en ambos órdenes de gobierno y su distribución
debe hallarse perfilada, en mayor o menor medida, en las constituciones
provinciales, única fuente primigenia de prerrogativas municipales y que
conforma la manera en que se consolidan las relaciones de subordinación y de
unión de los diversos entes comunales que se integran en la realidad
provincial.”
Con cita de Castorina de Tarquini se resaltó que: “Coordinar implica compartir
la responsabilidad en el logro de objetivos que simultáneamente son
provinciales o locales, y también en algunos casos, nacionales. Así, es a
través de la coordinación que se logra hacer de los municipios eficaces
instrumentos de gobierno local y provincial, teniendo para el cumplimiento de
tales objetivos los siguientes mecanismos:
a) en primer lugar, citamos a los convenios como la “herramienta jurídica
apropiada para tal fin cuando los textos constitucionales resultan
insuficientes”. Así ha sido entendido modernamente, de ahí que en las últimas
constituciones aparece como atribución municipal aunque con matices, la de
suscribir convenios, en la esfera de su competencia, con entes municipales o
provinciales, nacionales y en algunos casos extranjeros (…).
b) Además se destaca como otro mecanismo que favorece las relaciones de
coordinación, la especial referencia que aparece en algunas constituciones
provinciales a la cooperación (…). (aut. cit, opus cit.)
Es decir que, en estas relaciones provinciales-municipales se vislumbra una
evolución similar a la existente a nivel nacional donde, al analizar la
dinámica del régimen federal, el acento no se pone en la asignación de
competencias a cada centro de poder sino en la articulación de políticas que
tiendan a dar respuesta a intereses comunes, a través de la concertación.”
En ese contexto, se citó el precedente “Etcheverry” (Acuerdo 1532/08 del
Registro de ésta Secretaría) en cuanto destacó que “el federalismo de
concertación (receptado expresamente por la Convención Constituyente de 2006,
en el artículo 8, ya transcripto) supone una fórmula superadora del clásico
reparto de competencias propio del sistema federal; implica acentuar que el
estado debe funcionar como un sistema articulado en diferentes niveles, pero
que debe actuar mediante un proceso político concertado, flexible, abierto y
democrático, posibilitando que se alcance un mismo fin, el bien común.
Para luego concluir que “…es en la gestión de las políticas ambientales en
donde más se patentiza esta armonización de intereses entre los diversos entes
de descentralización política. Como dice Gelli “En materia ambiental, las
acciones deben coordinarse, necesariamente.” (cfr. Gelli, María Angélica,
Competencia nacional, provincial y municipal en materia de poder de policía, en
“Servicio Público, Policía y Fomento” Jornadas organizadas por la Universidad
Austral, Facultad de Derecho, Bs. As. Ed. Rap. 2003, pág. 652).”
Luego, se analizó el derecho público local donde se destacó que “… La mayor o
menor amplitud de la autonomía municipal reconocida por la Provincia a nivel
organizacional, proyecta sus efectos sobre las competencias que están llamados
a ejercer los municipios en sus aspectos internos y sobre las relaciones que,
en virtud del federalismo, surgen entre éstos y la Provincia a la cual
pertenecen.
Y, si bien no existe una cláusula que defina con precisión y de manera general
el criterio de distribución de las competencias entre la Provincia y
losmunicipios puede afirmarse que, en este punto, se opera una inversión del
principio que rige en el orden nacional (art. 121 Constitución Nacional).
Esta diferencia fundamental se proyecta también sobre los alcances de las
competencias de cada uno y sirve como pauta fundamental para encauzar la
interpretación frente al conflicto o tensión existente entre ambos órdenes de
poder, cuando los mecanismos de concertación, convergencia y coordinación hayan
sido soslayados.”
Respecto a la cuestión en particular, se dijo que: “…la Constitución Provincial
reconoce que “Los municipios son autónomos en el ejercicio de sus atribuciones
y sus resoluciones –dentro de la esfera de sus facultades- no pueden ser
revocadas por otra autoridad.” (art. 271 Constitución Provincial).
En este contexto, se les reconoce la facultad de ejercer la policía municipal e
imponer, de acuerdo con las leyes y ordenanzas respectivas, sanciones
compatibles con la naturaleza de sus poderes, entre las cuales se encuentran
las multas (art. 273 inc. k de la Constitución Provincial).
Asimismo, prevé un mecanismo propio del federalismo de concertación al
atribuirles la facultad de “celebrar acuerdos con la Provincia, el Gobierno
Federal u organismos descentralizados para el ejercicio coordinado de
facultades concurrentes e intereses comunes” (art. 273 inc. m) Constitución
Provincial).
Este mecanismo de cooperación y concertación es la clave para el ejercicio de
las competencias ambientales, previstas constitucionalmente en el Título II,
capítulo I “Ambiente y Recursos Naturales”, introducido en la reforma de 2006.
Allí, la Constitución Provincial, en su artículo 92 prevé: “Corresponde
a la Provincia el dictado de normas ambientales complementarias de las
nacionales y de protección ambiental, de aplicación a todo su territorio,
pudiendo los municipios dictar normas pertinentes de acuerdo a sus
competencias. (…)” (el subrayado me pertenece).
En el proyecto original del bloque del Movimiento Popular Neuquino, en la parte
pertinente, decía: “Corresponde a la Provincia el dictado de normas de
preservación del ambiente de aplicación a todo su territorio, pudiendo los
municipios dictar normas de carácter complementario.(…)” (Convención
Constituyente de 2006, versión taquigráfica de la Comisión de Régimen
Económico, Servicios Públicos, Recursos Naturales y Medio Ambiente, reunión 5,
página 5).
Luego del debate en el seno de dicha Comisión, el despacho de mayoría,
finalmente consignó: “Corresponde a la Provincia el dictado de normas
ambientales complementarias de las nacionales, y de protección ambiental de
aplicación a todo su territorio, pudiendo los municipios dictar normas
pertinentes de acuerdo a sus competencias.” Cabe apuntar que sobre este
artículo también se contaba con el apoyo de los demás Convencionales que
integraron la Comisión.
La modificación en la redacción del artículo, si bien pudiera parecer sutil, no
lo es: el proyecto original reproduce la cláusula constitucional nacional:
supone que los presupuestos mínimos deben ser dictados por la Provincia y los
de carácter complementario, por el Municipio. Es lo que se llama una
“pluralidad jerárquica con complementación sustantiva”: cada escala de decisión
tiene competencia para regular y controlar un sector o tramo específico del
tema o actividad concernido, estableciéndose una jerarquía entre los sectores o
tramos aludidos, uno normativamente de nivel básico y otro de nivel
complementario que tiene como única limitación, respetar a aquél (cfr. Rosatti,
Horacio, Tratado de Derecho Municipal, Tomo I, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni,
2006, pág. 315).
En cambio, la redacción final del artículo 92 Constitución Provincial aludido,
importa que ambos entes (Provincia y Municipio) en ejercicio de sus
competencias propias pueden legislar sobre el cuidado del medio ambiente, en
forma sustantiva, dejando abierta múltiples formas de colaboración entre las
partes.
Para su implementación deviene fundamental la coordinación de políticas, la
convergencia legislativa y la concertación de las acciones ejecutivas que cada
uno debe llevar a cabo.
Del juego armónico de los artículos citados se desprende que el espíritu del
constituyente ha sido en pos de la participación de los municipios en la
gestión ambiental, a través de su integración en la política de cuidado del
ambiente y para ello, ha puesto a su disposición mecanismos de coordinación y
concertación para facilitar el trabajo conjunto sobre el tópico.” (el destacado
es propio).
En cuanto a la Carta Orgánica de la Municipalidad de Rincón de los Sauces, se
analizó que: “…Idénticos principios se desprenden de la propia Carta Orgánica de la
Municipalidad de Rincón de los Sauces, la que en cumplimiento del artículo 276
in fine de la Constitución Provincial fuera aprobada por la Legislatura
Provincial (Ley 2295).
En efecto, en su primera parte, el Municipio formula una serie de declaraciones
que, indudablemente, inspiran todo el texto consiguiente, y entre las cuales
menciona: “La Municipalidad de Rincón de los Sauces, manifiesta su voluntad de:
a) Establecer sólidas relaciones con la Nación, la Provincia, otros municipios
a través de acuerdos, con el objeto de asegurar y satisfacer necesidades
comunes.
b) Propender la participación efectiva en la formulación y elaboración de los
planes generales y toda acción del gobierno provincial o nacional, que afecte
de un modo u otro los intereses de la comunidad.
c) Asumir y ejercer las responsabilidades que resulten de una real y efectiva
descentralización de los Poderes provinciales y nacionales, en aras de
consolidar un federalismo integrador. (…)
e) Contribuir a fomentar los medios necesarios para la preservación del medio
ambiente y del sistema ecológico, a través de una adecuada legislación que
salvaguarde los intereses de la comunidad y la eficiencia de la actividad
económica, logrando un equilibrio entre el medio natural y el creado.” (el
subrayado no se encuentra en el original).
En su texto se advierte claramente que la política ambiental no
fue concebida dentro del federalismo disyuntivo –aquél que pone el acento en el
deslinde de competencias- sino en la concertación de políticas conjuntas con la
Provincia y la Nación, a fin de proveer la participación municipal en la
gestión ambiental como forma de asegurar y satisfacer necesidades comunes.
Asimismo, en el capítulo dedicado al medio ambiente, establece:
“Artículo 131: El municipio preservará el medio ambiente, controlará todas las
actividades que dentro de su jurisdicción se realicen, reglamentando cada una
de ellas. El control ambiental será ejercido por un área técnica y legal, para
tal fin aplicará las ordenanzas que emita el Concejo Deliberante acorde con la
legislación provincial y nacional”.
Para luego reforzar la idea de participación a través de la cooperación
con la Provincia y otros municipios, al promover la concertación de convenios
interjuridiccionales a fin de, entre otras cosas: “2) Establecer normas de
cooperación con el fin de proteger, conservar y recuperar el medio ambiente, 3)
Fomentar políticas comunes de desarrollo de carácter local y regional, con el
fin de divulgar el desarrollo sustentable y lo inherente a su mejoramiento, 4)
Garantizar la participación comunitaria con carácter regional para:
a)Planificar conjuntamente la generación productiva. b) Asegurar el desarrollo,
la protección del ambiente y la realización de obras de interés común.” (art.
136).
Estos artículos en particular, propenden a la armonización de la legislación
municipal sobre el cuidado del medio ambiente con los otros centros de poder y
otorgan herramientas para superar las tensiones propias de la dinámica del
régimen federal.
Puede concluirse entonces, que las normas del derecho público provincial y
municipal han previsto un sistema compuesto por un conjunto de elementos que
facilita la interrelación entre los órdenes nacionales, provinciales y
municipales en todas las materias y, principalmente, en los aspectos relativos
al medio ambiente o desarrollo sustentable, fomentando un verdadero federalismo
de concertación que permita la coexistencia armónica de estos tres órdenes en
pos del cumplimiento de cada una de sus competencias.
Es indudable que el ejercicio de facultades concurrentes por parte de lo
sujetos involucrados impone la convergencia legislativa a fin de unificar las
políticas y economizar las acciones, evitando los conflictos entre las diversas
jurisdicciones y resguardando los derechos de los ciudadanos.”
XIV.- Con base en lo expuesto, se advierte que la evolución del
constitucionalismo ha llevado a que las tensiones propias del régimen federal
se resuelvan no ya mediante el deslinde de competencias rígido previsto en el
texto constitucional anterior, sino a través de la concertación de políticas
comunes que tiendan a respetar, de un lado, el ámbito de autonomía propio de
ambos órdenes de gobierno y de otro, la búsqueda de soluciones comunes que
lleven a líneas de acción de coordinación y colaboración institucional, máxime
en tópicos tan dinámicos como el cuidado y preservación del ambiente que por su
propia esencia desbordan los límites de las jurisdicciones establecidas.
XIV.1.- Bajo este marco conceptual, la Provincia de Neuquén ha dictado la Ley
2600 tendiente al resguardo y preservación del ambiente en las actividades de
exploración y explotación de hidrocarburos.
Así en su artículo primero establece:
“Artículo 1: Con el objetivo de extremar las medidas de resguardo y protección
ambiental en el ámbito de las actividades hidrocarburíferas propiamente dichas
y/o conexas, las empresas que trabajen en la Provincia del Neuquén, radicadas o
no en su territorio, desarrollando actividades de reconocimiento, exploración,
perforación, explotación, almacenamiento y/o transporte de hidrocarburos
líquidos o gaseosos deberán obtener el "Certificado de aptitud ambiental de la
actividad hidrocarburífera".
En la inteligencia de que la problemática ambiental debe ser abordada desde
diversas ópticas y previendo la concurrencia de la gestión municipal, se
estableció que:
“Artículo 3: los municipios de primera categoría que adhieran al régimen de la
presente ley tendrán a su cargo el control, supervisión e inspección de las
actividades enunciadas en el artículo 1º de la presente ley que se desarrollen
dentro de sus ejidos y extenderán constancias del control ambiental efectuado
que las empresas deberán presentar ante la autoridad de aplicación para la
obtención del Certificado de aptitud ambiental de la actividad
hidrocarburífera.”
Artículo 9º: Las empresas están obligadas a reportar a las municipalidades
comprendidas en el artículo 3° de la presente ley y a la Subsecretaría de Medio
Ambiente, cualquier hecho accidental, imprevisto o siniestro que provoque algún
perjuicio actual o potencial al medioambiente, ocurrido durante las actividades
de exploración, perforación, explotación, transporte o almacenamiento de
petróleo o manejo de residuos generados en las mismas, dentro de las cuarenta y
ocho (48) horas de producido. Sin perjuicio de ello, las empresas se encuentran
obligadas a efectuar ante la contingencia, todas las medidas preventivas y
correctivas que la buena técnica exige, a fin de evitar y mitigar los daños o
alteraciones producidas al ambiente hasta la intervención de la autoridad
municipal y provincial de contralor ambiental.
Artículo 10: Las empresas deberán presentar anualmente a las municipalidades
comprendidas en el artículo 3° de la presente ley y a la autoridad de
aplicación, un listado de insumos químicos y aditivos utilizados en las etapas
de exploración, perforación, terminación y deshidratación, indicando cantidad
utilizada y nomenclatura que permita su fácil identificación y categorización,
como peligroso o no, según las normativas vigentes.
Artículo 11: El incumplimiento de lo establecido en los artículos precedentes,
así como la inobservancia de las normas fijadas en el Anexo VII del Decreto
2656/99, reglamentario de la Ley 1875 (t.o. Resolución 592), impedirá la
extensión del Certificado de aptitud ambiental de la actividad
hidrocarburífera, sin perjuicio de las sanciones que pudieran corresponder.
Artículo 12º: (…) Los municipios comprendidos en el artículo 3º de la presente
ley podrán percibir de las empresas tasas de inspecciones ambientales de
acuerdo a lo dispuesto por sus respectivas ordenanzas y conforme lo dispongan
el convenio marco a suscribirse entre Provincia y municipio, a efectos de
financiar las tareas consignadas por la presente ley.
Artículo 14: Invítese a los municipios de primera categoría a adherir a la
presente ley.”
En virtud de ello, el Municipio de Rincón de los Sauces, adhirió a la Ley 2600
mediante la sanción de la Ordenanza 1159/08.
XIV.2.- Por su parte, la Provincia del Neuquén y el Municipio de Rincón de los
Sauces, suscribieron el Convenio Marco de Adhesión a la Ley 2600 y su
modificatoria Ley 2735. Dicho convenio fue ratificado tanto por el Municipio
demandado, mediante Ordenanza 1387/2002 como por la Provincia, mediante Decreto
del Poder Ejecutivo Provincial Nro. 481/13.
En dicho Convenio, las partes acuerdan:
“PRIMERO: El Municipio de Rincón de los Sauces, adhiere por el presente
convenio a la Ley 2600, en cumplimiento a lo dispuesto en el Artículo 14 de la
citada Ley y su Decreto Reglamentario, a fin de cumplir con las tareas de
inspección, control y supervisión de las actividades comprendidas en el
artículo 1, de tal manera que pueda dar cumplimiento a lo dispuesto para el
otorgamiento del Certificado de Aptitud Ambiental de la Actividad
Hidrocarburífera (CAAAH).
SEGUNDO: A fin de realizar los servicios de inspección, control y supervisión
indicados en el artículo anterior, el Municipio deberá dar cumplimiento a todas
las instrucciones técnicas impartidas por la Autoridad de Aplicación de la Ley
1875 (Subsecretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible) y en especial las
descriptas en la Ley 2600 y su modificatoria Ley 2735 y su Decreto
Reglamentario: el municipio realizará tareas de inspección, control y
supervisión de las siguientes actividades hidrocarburíferas: reconocimiento
superficial, prospección sísmica, exploración, explotación, almacenaje;
operaciones de acondicionamiento de hidrocarburos para llevarlos a
especificaciones técnicas de comercialización, transporte de (petróleo crudo,
gas y condensados del gas en condición comercial). Serán fiscalizadas, además,
todas aquellas tareas que ocurran en instalaciones y equipos de perforación,
workover y pulling, relacionadas con fugas, goteos de fluidos de hidrocarburos
o productos que modifiquen la naturaleza del suelo del lugar y entorno en que
se desarrollan los trabajos. También serán motivo de inspección las operaciones
de equipos de perforación y servicios de locación seca en un todo de acuerdo
con los procedimientos y técnicas aprobados por la Autoridad de Aplicación.”
A su vez, la cláusula CUARTA establece el procedimiento a seguir en caso de
detectar infracciones:
“…si el Municipio en ocasión de realizar los servicios objeto del presente
acuerdo o por cualquier causa, tuviere conocimiento a prima facie que se
hubiere cometido infracciones a la normativa ambiental provincial, deberá dar
intervención a la Autoridad de Aplicación de la Ley 1875 (T.O. 2267)
(Subsecretaría de Ambiente y Desarrollo Sostenible) elevando en el término de 2
días hábiles, las actuaciones labradas a fin de que la Subsecretaría proceda a
instruir el pertinente sumario administrativo, tendiente a determinar si
corresponde la aplicación de las sanciones previstas en la Ley 1875 (TO 2267).
Finalmente, en lo que aquí interesa, la cláusula SEXTA prevé: “el Municipio
deberá ratificar el presente Acuerdo mediante la sanción de una ordenanza a tal
efecto, debiendo adecuar en el cuerpo de la misma, toda la normativa vigente
Municipal a los términos de la presente Ley y su reglamentación, procediendo a
derogar expresamente la que se encuentre en contradicción con su contenido y
alcances.”
XIV.3.- Como se advierte, tanto la Provincia como el Municipio han obrado el
mandato constituyente, en tanto han fijado políticas públicas comunes en lo
relativo al cuidado del ambiente a través de la participación conjunta en la
gestión, mediante la adhesión a una ley provincial que establece los
lineamientos básicos y la firma de un convenio marco que estructura y
condiciona el accionar de ambos centros de poder.
Mas, no cabe desconocer que tal Convenio se refiere sólo a la participación que
le cabe a la Comuna en la extensión de las constancias de control ambiental, a
los fines del otorgamiento por parte de la autoridad de aplicación provincial
del “Certificado de Aptitud Ambiental de la Actividad Hidrocarburífera (CAAAH)”
a las empresas. Pero ello no comprende toda la actividad de prevención,
preservación y cuidado del ambiente ni agota las facultades normativas
expresamente acordadas en el artículo 92 de la C.P. previamente transcripto.
Desde esta perspectiva, el embate constitucional que formula la actora
cimentado en que la Ordenanza 1300/11 constituye un exceso de las facultades
que le fueran delegadas a la comuna por la Ley Provincial 2600, no puede sino
rechazarse de plano.
XIV.4.- En igual recorrido de análisis se inscribe la alegada incompetencia de
la comuna para establecer un régimen sancionatorio frente a las infracciones
ambientales por contaminación hidrocarburífera.
En efecto, el accionante interpreta que: “i) el Poder Legislativo provincial
dicta las leyes de protección del ambiente y gestión sustentable de los
recursos naturales, mientras que, ii) el municipio sólo puede válidamente
imponer sanciones, de acuerdo con las leyes y ordenanzas respectivas.” (cfr.
fs. 107 vta., párrafo segundo).
Sin embargo, tal como se ha señalado, este reparto de competencias no tiene
base constitucional a nivel Provincial.
Se ha precisado que la Ley 2600 y el Convenio marco suscripto entre la
Provincia y el Municipio se encuentran referidos a la participación conjunta de
ambos entes políticos en el otorgamiento del “Certificado de Aptitud Ambiental
de la Actividad Hidrocarburífera”, pero que dicha tarea en sí misma no agota la
gestión comunal en la preservación, conservación, defensa y mejoramiento del
ambiente, tarea en la cual conserva, por expreso mandato constitucional
facultades regulatorias (art. 92 C.P.), las que deben estructurarse mediante la
concertación de políticas comunes con la Provincia, a fin de superar el
conflicto que genera la aplicación de la ley en las diversas jurisdicciones.
Ahora bien, en el confronte exigido en el marco de esta acción debe ponderarse
que la normativa comunal no colisione abiertamente con aquélla sancionada por
la Provincia, en virtud del mandato del artículo 189 inc. 29 C.P., de manera
tal que importe una superposición o una reproducción literal de la normativa
existente a nivel provincial –como sucedió con la Ord. 1165/09- que vulnere el
federalismo de concertación tenido como norte por el constituyente neuquino
para lograr la ejecución conjunta de políticas comunes.
Mas, el haber dictado una normativa comunal que sancione la contaminación
ambiental por actividades hidrocarburíferas (Capítulo VI, Ord. 1300/11) no es,
de suyo, una objeción que pueda ser acogida en un análisis constitucional
efectuado desde un plano abstracto, porque si bien el constituyente se ha
inclinado por la concertación y cooperación interjurisdiccional en la ejecución
de políticas comunes en lo atinente al ambiente, no ha vedado la facultad de
los Municipios de dictar normativa específica en el ámbito de sus competencias.
Esto así, no solamente porque el texto del artículo 92 de la propia
Constitución Provincial lo prescribe sino porque es impensable que la comuna no
pueda gestionar políticas de prevención, preservación, sanción de infracciones
y formas de remediación del ambiente cuando, en definitiva, sus habitantes son
los que en forma primaria y directa padecerán las consecuencias de un eventual
daño ambiental.
Este Tribunal ya había advertido en el precedente citado que “…No puede
desconocerse que la propia naturaleza de la materia en discusión demanda la
concertación de políticas afines y la ejecución conjunta de medidas de acción
que tiendan a la preservación, conservación, defensa y mejoramiento del
ambiente.
Y en esta tarea los Municipios no pueden permanecer ajenos, ya que son directos
involucrados en la gestión ambiental por la proximidad que presentan con los
problemas que puedan suscitarse en su área inmediata, lo que permite una pronta
detección frente al daño ambiental y una mayor eficacia en la ejecución y
control de las medidas preventivas, conservatorias y reparadoras del ambiente.”
Luego, en tanto el genérico embate efectuado por la actora al Capítulo VI de la
Ordenanza 1300/11, no ha logrado demostrar que la Comuna se haya excedido en
las facultades regulatorias que expresamente le otorga el texto constitucional
a los municipios, la tacha de inconstitucionalidad debe ser desestimada.
Lo dicho hasta aquí no implica cercenar la posibilidad de efectuar un control
de constitucionalidad difuso mediante la promoción de la pertinente acción
procesal administrativa donde pueda revisarse la legalidad o legitimidad de
aquellos actos de aplicación concreta de la Ordenanza Nro. 1300/11, que puedan
importar una vulneración del principio del ne bis in ídem.
En virtud de ello, corresponde rechazar la pretensión de declarar la
inconstitucionalidad de la Ordenanza N° 1300/11.
XV.- En cuanto a las costas, estimo que la cuestión debatida revestía aristas
particulares que pudieron dar lugar a ambos litigantes a creerse con derecho,
propongo que las mismas sean soportadas en el orden causado. ASI VOTO.
La Doctora MARIA SOLEDAD GENNARI dijo: comparto la línea argumental
desarrollada por el señor Vocal que abre el Acuerdo, por lo que emito mi voto
en idéntico sentido. MI VOTO.
El Señor Vocal Doctor ALFREDO ELOSÚ LARUMBE dijo: por adherir al criterio del señor Vocal que opina
en primer lugar, es que efectúo mi voto en igual modo. MI VOTO.
El Señor Vocal Doctor EVALDO DARIO MOYA, dijo: adhiero al criterio sustentado
por el Vocal que abre el Acuerdo, por lo que me pronuncio en igual sentido. MI
VOTO.
De lo que surge del presente Acuerdo, habiéndose dado intervención al señor
Fiscal General, por unanimidad, SE RESUELVE: 1°) RECHAZAR la acción de
inconstitucionalidad interpuesta por YPF S.A. contra la MUNICIPALIDAD DE RINCÓN
DE LOS SAUCES; 2°) IMPONER las costas en el orden causado (artículo 68 del
CPCyC, de aplicación supletoria); 3°) Regular los honorarios de los Dres. ...,
apoderado de la parte actora, en la suma de $8.000; los del Dr. ..., por su
actuación en el doble carácter por la misma parte, en la suma de $27.000; los
del Dr. ..., por su participación en el doble carácter por la parte actora, en
la suma de $7.000; los de los Dres. ..., ..., y ..., apoderados de la misma
parte, en la suma de $8.000, en conjunto, y los de la Dra. ..., patrocinante de
la actora, en la suma de $20.000 (arts. 6, 10, 36, 39 y ccts. de la Ley 1594);
4°) Regístrese, notifíquese y oportunamente archívese.
Con lo que se dio por finalizado el Acto, que previa lectura y ratificación,
firman los Magistrados presentes por ante la Actuaria que certifica.
Dra. MARIA SOLEDAD GENNARI - Presidente. Dr. OSCAR E. MASSEI - Dr. EVALDO DARIO
MOYA - Dr. ALFREDO ELOSU LARUMBE
Dra. LUISA A. BERMUDEZ - Secretaria