ACUERDO N°_13. En la Ciudad de Neuquén, Capital de la Provincia del mismo
nombre, a los veinte días del mes de marzo del año dos mil catorce, se reúne en
Acuerdo la Sala Procesal Administrativa del Tribunal Superior de Justicia,
integrada por los Sres. Vocales, Doctores RICARDO TOMÁS KOHON y OSCAR E.
MASSEI, con la intervención de la titular de la Secretaría de Demandas
Originarias, Doctora Luisa A. Bermúdez, para dictar sentencia definitiva en los
autos caratulados: “MUNICIPALIDAD DE ZAPALA C/ PROVINCIA DE NEUQUÉN S/ ACCIÓN
PROCESAL ADMINISTRATIVA” (Expte. N° 744/03), en trámite por ante la mencionada
Secretaría de dicho Tribunal y, conforme al orden de votación oportunamente
fijado, el Doctor OSCAR E. MASSEI dijo: I.- Que, a fojas 13/23, la
Municipalidad de Zapala, por apoderado, ejerce la acción procesal
administrativa contra la Provincia del Neuquén, con la pretensión de percibir
la porción de la coparticipación provincial correspondiente sobre los fondos
coparticipables con causa en el convenio del 8 de enero de 2002, celebrado
entre la Provincia y el Estado Nacional (aprobado por Decreto N° 13/02), y a
ser compensada con el pago de intereses por las remisiones fuera de término
efectuadas, todo ello con más los intereses moratorios que correspondan y
costas.
En dicho marco, persigue que sea declarada la nulidad de los Decretos N°
2310/02 y 274/03, que rechazaron sus planteos en sede administrativa.
Narra que, el día 11 de julio de 2002, requirió a la demandada que cumpliera
cabalmente las obligaciones emergentes de la Ley provincial de coparticipación
(2148), procediendo a liquidar a la actora los porcentajes correspondientes a
ingresos de coparticipación federal percibidos por el Estado Provincial durante
el año 2001 y los que se percibiesen por el acuerdo del 8 de enero de 2002,
además de los intereses por los retrasos habidos en el pago de la
coparticipación al Municipio.
Reseña que, después de haber recurrido a la vía del amparo por mora para
obtener una decisión expresa de la accionada, ésta rechazó su planteo, mediante
Decreto N° 2310/02, remitiéndose a los informes y consultas
interadministrativas efectuadas en el expediente.
Sobre dicho acto administrativo, critica que se haya negado que algún fondo
coparticipable no hubiera sido distribuido y que, en tal sentido, no se haya
mencionado el informe del Subsecretario de Ingresos Públicos de la Provincia,
que considera esencial para la resolución del caso.
Con respecto al rechazo del pago de intereses reclamados, menciona que la
accionada lo fundamentó en que las transferencias habían sido realizadas en
tiempo y forma y que la actora no había efectuado oportuna reserva al recibir
los pagos, de acuerdo con el artículo 624 del Código Civil.
Sigue relatando que recurrió administrativamente dicha decisión, rechazando la
calificación de “no coparticipables” que se le había dado a las partidas que se
denominaron “actas complementarias a los Pactos Fiscales I y II”, por
$52.500.000, en el informe del Subsecretario de Ingresos Públicos.
Refiere que, sobre la falta de reserva del reclamo de intereses, alegó que el
Municipio no tenía forma de conocer el momento en que efectivamente se
acreditaba en el nivel provincial la coparticipación federal, cuya porción
correspondiente era luego girada a la cuenta municipal. Y que el Intendente
tampoco podía hacer una reserva inmediata por eventuales intereses, ante un
depósito bancario impersonal acreditado automáticamente.
Seguidamente, repasa los argumentos del Decreto N° 274/03, que rechazó su
recurso administrativo.
Recuerda que el Poder Ejecutivo Provincial manifestó que no se coparticipaban
los fondos que ingresaban al Tesoro Provincial, fuera de los expresamente
incluidos en la masa coparticipable, por virtud del artículo 2 de la Ley 2148.
Que allí se señaló que tal era el caso de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN)
en cuestión.
Expresa que la acción se plantea como una necesaria defensa de los intereses y
recursos de la actora que, a través del tiempo, ha visto simplemente
acreditarse, en las cuentas respectivas, fondos de coparticipación provenientes
del nivel central, sin rendiciones ni explicaciones que pudiesen permitirle un
control mínimo. Y que la distribución de importantes cantidades de dinero queda
a merced de los cálculos y manejos de la Administración Provincial, en tanto
nunca se constituyó la Comisión Ejecutiva Fiscalizadora prevista en la Ley 2148.
Arguye que la resolución del conflicto no puede limitarse a la aplicación del
artículo 2 de la Ley 2148, en tanto el régimen de coparticipación de impuestos
nacionales de la Ley Nac. 23.548 ha sufrido importantes variaciones durante la
década del ’90, con distintos acuerdos y convenios interjurisdiccionales que se
fueron celebrando entre el nivel nacional y las Provincias. Menciona los Pactos
Fiscales o Pactos Federales.
Sostiene que hoy día “el producido del régimen de coparticipación de impuestos
nacionales” —al que alude la Ley 2148— va mucho más allá de lo que la Provincia
pretende que encuadra en el artículo 2, inciso a), de la Ley 2148.
Después aborda la historia del acuerdo celebrado el 8 de enero de 2002,
denominado “Convenio de Suscripción del Programa de Emisión de Letras de
Cancelación de Obligaciones Provinciales (LECOP)”.
Así, dice que el punto de partida fue el “Acta acuerdo entre el Gobierno
Nacional y los Gobiernos Provinciales”, de fecha 12 de agosto de 1992 (Pacto
Fiscal I), el cual previó en su cláusula primera que, a partir del 1 de
septiembre de 1992, el Estado Nacional quedaba autorizado a retener, de la masa
federal de impuestos coparticipables definida por Ley Nac. 23.548, un 15% para
atender al pago de obligaciones previsionales nacionales y una suma fija de
$43,8 millones mensuales destinada a ser distribuida entre los Estados
Provinciales suscriptores, con el objeto de cubrir desequilibrios fiscales.
Afirma que dicho Pacto Fiscal I modificó la Ley Nac. 23.548, pasando a integrar
el régimen de coparticipación de impuestos nacionales a que hace referencia el
artículo 2, inciso a), de la Ley 2148. Añade que el acuerdo fue prorrogado el
12/8/93 por el denominado “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el
Crecimiento”, también conocido como “Pacto Fiscal II”, que integra el régimen
de coparticipación y al que la Provincia adhirió por Ley 2058.
Continua la reseña, exponiendo que la Provincia suscribió sendos acuerdos
complementarios, a causa de la afectación transitoria de los porcentajes de
coparticipación (dispuesta por los mencionados Pactos Fiscales). Dice que, en
virtud de dichos acuerdos, el Ministerio del Interior le transfería
automáticamente al nivel local una suma mensual y fija de $500.000, en concepto
de Ayuda del Tesoro Nacional por los desequilibrios financieros producidos en
la Provincia del Neuquén con motivo de los Pactos, de los cuales esas Actas
Complementarias formaban un anexo para las partes.
Resume que queda claro que el objeto del Acta Complementaria era paliar los
desequilibrios causados por la variación en los porcentuales de coparticipación
Ley Nac. 23.548, provocados por el Pacto Fiscal I.
Por tal motivo, entiende que así como las disminuciones se reflejaron en el
sistema local de coparticipación, debió ocurrir lo mismo con las compensaciones.
En tal sentido, señala que la Nación no cumplió con el giro de las
compensaciones del Acta Complementaria, generando una importante deuda, que es
la que finalmente se arreglaría mediante el convenio del 8/1/02.
Sigue narrando que así se arribó a la suscripción del Compromiso Federal del 6
de diciembre de 1999, en cuya cláusula 16 el Estado Nacional se comprometió a
acordar la solución que permitiese sanear los casos de las provincias que
hubieran firmado Actas Complementarias a los Pactos Fiscales, en las que se
dispusiera el pago de sumas fijas.
Dice que, luego, la primera de las convenciones en que nuevamente se trató el
arreglo de la deuda pendiente de pago por Nación a la Provincia, fue la
“Prórroga de vencimiento de la concesión de explotación del área Loma La Lata –
Sierra Barrosa”, llevada a cabo entre el Estado Nacional, Repsol YPF SA y la
Provincia del Neuquén, el 5 de diciembre de 2000.
Indica que allí se determinó, de común acuerdo, la deuda al 31 de diciembre de
1999, en la suma de 52,5 millones de pesos.
Recuerda que las negociaciones condujeron finalmente al “Convenio de
Suscripción del Programa de Emisión de Letras de Obligaciones Provinciales
(LECOP)”, a través del cual se saldó aquel crédito que se venía arrastrando
durante toda la década del ’90, mediante la instrumentación de LECOP por la
cantidad de dinero adeudado, que había sido fijada en el antes mencionado
acuerdo.
Coincide con la demandada en que la suma recepcionada por la Provincia provenía
de una deuda de muy larga data, pero disiente en que tal monto no deba ser
incluido en la coparticipación a los municipios.
Sostiene que si bien, en abstracto, las sumas debidas por virtud del Acta
Complementaria constituían Ayudas del Tesoro Nacional, ello no era determinante
para establecer si integraban o no el “producido del Régimen de Coparticipación
de Impuestos Nacionales”.
Destaca además, que los fondos asignados para Ayudas del Tesoro Nacional por el
Decreto PEN N° 879/92, estaban conformados por tributos nacionales, en
particular el Impuesto a las Ganancias.
Asimismo, señala que el Acta Complementaria no establecía que la compensación
se abonara con ATN y bajo los mecanismos de los ATN, sino que contrariamente,
su mecánica de reparto se integró a la del sistema de coparticipación
impositiva, especificándose que las sumas se detraerían de los fondos
destinados a la cuenta de ATN, girándoselas al nivel local —art. 6, inciso b),
cláusula primera, de la Ley Nac. 23.548—.
En el mismo sentido, alega que los montos en cuestión no constituían ATN porque
finalmente la deuda acumulada por el incumplimiento de Nación no fue atendida
con el fondo de ATN, sino con LECOP.
Manifiesta que, dentro del sistema de triple integración federal, que ha sido
expresamente tenido en vista por la totalidad de la normativa relativa a
coparticipación, bueno resulta recordar que lo no coparticipable es lo que
expresamente así se encuentra dispuesto por la normativa vigente, no a la
inversa.
A fin de avalar su aserción de que los envíos a la Provincia eran
coparticipación y no ATN, cita el Decreto de Necesidad y Urgencia Provincial N°
2288/01, que aprobara el texto del convenio que finalmente se suscribiera el 8
de enero de 2002, en cuanto señalara: “Que ante el incumplimiento reiterado de
sus obligaciones de coparticipación por parte del estado nacional, el estado
provincial para cancelar las obligaciones salariales y con sus proveedores en
su totalidad necesita contar con la disponibilidad monetaria o la liquidez
necesaria para ello”. También resalta que el Decreto citado inscribió el
Acuerdo en el “marco del Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina
Fiscal y sus Addendas”.
Sobre este último punto, menciona que la segunda Addenda imponía a la Provincia
en su artículo 5 la aplicación de “los mecanismos e instrumentos financieros de
liquidación de los Fondos de Coparticipación con los municipios, similares a
los establecidos entre la Nación y las provincias durante la vigencia del
presente acuerdo”.
Concluye que si se pacta una variación en el modo de girarse la
coparticipación, ese nuevo mecanismo acordado debe trasladarse también al nivel
local y no reservarse para engrosar solamente el Tesoro Provincial.
Reflexiona que si el Estado Provincial en el Pacto Fiscal hubiese resignado la
totalidad de la coparticipación que le correspondía por Ley Nac. 23.548 (acota
que lo hizo en una gran parte, 15% y una suma fija de más de $40 millones
mensuales), a cambio de obtener una compensación fija mensual que se le girara
en su lugar, nunca podría implicar que los municipios y demás sujetos de
distribución local hubieran perdido para siempre sus ingresos previstos en el
artículo 2, inciso a), de la Ley 2148. Dice que, ello se basa, en que la
legislación no está pensada para que los gobernantes hagan trampa y que el
artículo adecua su ámbito de aplicación a las variaciones que pudiese ofrecer
el régimen de coparticipación.
Dedica un capítulo aparte a la cuestión del reclamo de intereses.
En primer lugar, afirma que al proceder la coparticipación por el monto
proveniente del Convenio del 8/1/2002, siendo que el mismo no se ha liquidado y
pagado al Municipio, a él deberán adosársele los intereses correspondientes a
la tasa activa.
Añade que, además, importantes porciones de las remesas que ya fueron giradas a
la Municipalidad en cumplimiento de la Ley de Coparticipación fueron liquidadas
y abonadas a destiempo.
Explica que ello se produjo a causa de que la Provincia percibió del nivel
federal montos con importantes reducciones fundadas en compromisos asumidos por
aquélla con respaldo en fondos de coparticipación; de modo tal que, cuando se
acreditaban esas sumas en el nivel provincial, la remisión proporcional que se
hacía a los municipios no cubría la totalidad de la coparticipación que le
hubiera correspondido, lo que acontecía tiempo más tarde.
Describe que cada transferencia automática al nivel municipal, producto de la
acreditación de los fondos a favor de la Provincia, fue efectuada sobre las
sumas netas percibidas por esta última, cuando en realidad la coparticipación
municipal es de las sumas brutas que corresponden de coparticipación federal a
la Provincia. Dice que, de lo contrario, las deudas que asume el Estado
Provincial, frente a terceros, sobre la propia coparticipación, las estaría
cargando indebidamente a los municipios que reciben su proporción disminuida.
Admite que, como correspondía, la Provincia reintegró a los municipios las
porciones de coparticipación que no habían sido incluidas en las remesas
automáticas, pero aclara que lo fue haciendo cuando le pareció oportuno y según
su propia disponibilidad, más allá de los 30 días de plazo y sin un lapso
regular de liquidación y pago.
Indica que el reclamo de intereses comprende la totalidad del plazo de
prescripción —5 años más 1—, a contabilizarse desde la interposición de su
primer reclamo.
Rechaza por improcedente la falta de reserva, en los términos del artículo 624
del Código Civil, que se le opusiera al denegar su petición administrativa.
Expone que la mecánica de pago —en la cual el Municipio acreedor no tiene la
más mínima posibilidad de control inmediato y directo sobre los tiempos de
recepción de fondos del nivel federal, los descuentos comprometidos y operados,
así como los remanentes repuestos más tarde— impide toda posibilidad de
considerar a la acreditación en la cuenta bancaria como un “recibo sin
reserva”, en los términos del artículo 624 del Código Civil.
Destaca que sin conocimiento inmediato de los montos verdaderamente
comprometidos, de los tiempos en que la transferencia fue realizada y sin
previsión de extenderse un recibo por los montos en cuestión, es imposible
pensar que el acreedor pueda expresar su satisfacción o insatisfacción del pago
realizado. Cita en apoyo de su postura la doctrina del Acuerdo N° 514/97 de
este Tribunal.
II.- A fojas 33/34 se declara la admisión formal de la demanda (RI N° 3864/03).
III.- Ejercida la opción procesal de la parte actora por el procedimiento
ordinario (fojas 36/37), se corre traslado de la demanda.
Contesta la accionada, a fojas 45/66, solicitando su rechazo, con costas.
Formula las negativas rituales de rigor y brinda sus argumentos.
Expone que el Convenio del 8 de enero de 2002 se enmarcó en lo acordado por la
Nación y las Provincias en la “Segunda Addenda al Compromiso Federal para el
Crecimiento y la Disciplina Fiscal”, que estableció un mecanismo para sanear la
relación fiscal Nación-Provincias originada en innumerables retrasos en que
incurrió el Estado Nacional durante el año 2001, en el cumplimiento de los
envíos de sumas fijas mensuales garantizadas por coparticipación federal y
otros regímenes especiales de distribución de recursos nacionales en el
Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal. Añade que en el
mismo convenio se acordó que ese procedimiento podría ser utilizado por la
Nación para la cancelación de cualquier otra obligación que tuviera con las
jurisdicciones.
Recuerda que en aquella oportunidad la Subsecretaría de Ingresos Públicos de la
Provincia emitió un informe en el cual se detallaron los importes percibidos
por Neuquén, a través del mecanismo acordado, especificando las fechas de
recepción de los recursos, así como también, los conceptos a los cuales
correspondían, indicando que no todos eran coparticipables de acuerdo a lo
estipulado por la Ley 2148.
Aclara que no todos los recursos percibidos mensualmente en virtud del
Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal eran
coparticipables, puesto que la suma acordada incluía diversos conceptos, que
tenían una asignación específica, como ser FONAVI, Vialidad, Transferencia de
Servicios Educativos, Fondo Educativo, Obras de Infraestructura, etcétera, los
cuales no están incluidos en el artículo 2, inciso a), de la Ley 2148, sino que
pertenecen a otros regímenes de distribución de recursos tributarios
nacionales, distintos a la Ley Nac. 23.548 y que comúnmente se engloban en las
llamadas “asignaciones específicas”.
También menciona que las sumas fijas mensuales a transferir por el Estado
Nacional a la Provincia constituían Aportes del Tesoro Nacional, en concepto de
ayuda por desequilibrios financieros producidos en las Provincias firmantes, a
cargo del Ministerio del Interior, por lo que de ninguna manera pueden ser
consideradas como correspondientes al producido del Régimen de Coparticipación
Federal.
Expone que el contexto político en el cual las Provincias y el Estado Nacional
firmaron los Pactos Fiscales de agosto de 1992 y agosto de 1993, se
fundamentaba en el acompañamiento por parte de las primeras a las importantes
reformas estructurales que en aquella época se estaban realizando, con el
objetivo de promover el crecimiento armónico del país y sus regiones.
Destaca el carácter interjurisdiccional de esos acuerdos fiscales, que
integraron el plexo normativo del régimen de coparticipación federal, en los
cuales las Provincias fundamentalmente asumieron un gran esfuerzo acordando,
entre otras cosas, la desafectación de recursos coparticipables con destino al
financiamiento del Sistema Nacional de Seguridad Social, reducción de
impuestos, etcétera.
Señala que la evolución de las transferencias por coparticipación percibidas
por los Municipios, a partir del año 1993, demuestra un fuerte incremento a
partir del año siguiente y, específicamente, en la masa de recursos
provenientes de la coparticipación federal se observó un importante aumento a
partir de 1997.
De allí, reflexiona si el esfuerzo realizado en su momento por los Estados
Provinciales, a través de los Pactos Fiscales de 1992 y 1993, no fue
ampliamente compensado por la evolución que tuvieron los recursos percibidos
por los Municipios en períodos posteriores, gracias al fuerte incremento que se
produjera en los recursos provinciales y nacionales, como consecuencia de la
estabilidad lograda en la economía durante esos años.
Distingue que los Pactos Fiscales fueron ratificados a nivel nacional a través
de leyes especiales, porque modificaban la Ley Convenio 23.548 mientras que las
actas complementarias a dichos Pactos no han sido ratificadas a través de ese
tipo de leyes nacionales, con lo cual, de ninguna manera pueden ser
consideradas asignaciones específicas, en los términos del artículo 75.3 de la
CN, ni menos aún dentro del Régimen de Coparticipación Federal, además por el
hecho mismo de ser Aportes del Tesoro Nacional (ATN).
Apunta que las transferencias acordadas con el Ministerio del Interior no
pueden ser por un concepto ni mecanismo distinto que el de ATN, puesto que es
la única fuente de recursos de la que dispone el Estado Nacional para hacer
frente a situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los
gobiernos provinciales, de otra manera la Nación estaría violando una Ley
Convenio, como lo es la Ley Nac. 23.548.
Señala que la transferencia de funciones entre los niveles nacional y
provincial produjo la creación de partidas fijas mensuales para el
financiamiento de dichos gastos, por ejemplo los servicios educativos y de
salud, FONAVI o Vialidad.
Recalca que los Pactos Fiscales de 1992 y 1993 fueron ratificados por la
Legislatura Provincial, a través de la Ley 2058, a la cual los Municipios
adhirieron a través del artículo 9 de la Ley 2148, lo cual brinda el mayor
grado de legalidad a la actuación del Estado Provincial.
Manifiesta que el rechazo de la actora a considerar que las sumas fijas
transferidas fueran ATN, se refuta con el hecho de que entre el 12 de noviembre
de 1992 y el 5 de septiembre de 1996 se procedió a la transferencia, aunque de
forma irregular, de 30 Aportes del Tesoro Nacional para ser afectados a
desequilibrios financieros del Pacto Federal Fiscal, por importes de $500.000 o
múltiplos de ese valor. Hace referencia a expedientes en los que se puede
apreciar el trámite.
Rememora que a partir del año 1996 la Nación suspendió abruptamente dichas
transferencias, lo que llevó a la Provincia a realizar diferentes acciones a
fin de cobrar las sumas adeudadas, que culminaron con la firma de la “Segunda
Addenda al Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal” y
luego de diversos convenios de suscripción de LECOP, a través de los cuales el
Estado Nacional canceló tanto la deuda correspondiente a la garantía
establecida en el artículo 6° del Compromiso Federal para el Crecimiento y la
Disciplina Fiscal, como la deuda correspondiente a las Actas Complementarias a
los Pactos Fiscales.
Dice que la deuda determinada en 52,5 millones de pesos surgía de la diferencia
entre los montos percibidos por la Provincia del Neuquén en concepto de Ayuda
del Tesoro Nacional establecida en las Actas Complementarias a los Pactos
Fiscales y el cálculo de los montos que debiera haber percibido entre
septiembre de 1992 y diciembre de 1999.
Describe que a través del Convenio del 8/1/02 la Nación canceló a la Provincia
deudas por un monto total de 57,5 millones de pesos, de los cuales 5 millones
correspondían a los retrasos a los que se hace referencia en el considerado
señalado como n° 21 del Decreto de Necesidad y Urgencia Provincial N° 2288/01,
correspondientes a obligaciones de coparticipación, mientras que los restantes
52,5 millones de pesos correspondían a las Actas Complementarias a los Pactos
Fiscales.
En otro apartado rechaza la pretensión de intereses por supuestos pagos fuera
de término.
Sostiene, sin que signifique reconocer tales retrasos, que es de aplicación al
caso el artículo 624 del Código Civil y la actora admite que nunca realizó
reserva directa ni indirecta, la cual podría haber hecho mediante el envío de
una nota fehaciente o carta documento apenas se verificara el ingreso de los
fondos.
Añade que el reconocimiento de la propia negligencia de parte de su contraria,
que existió durante muchos años, hace que no pueda pretender la inaplicabilidad
del artículo 624 del Código Civil.
Distingue el supuesto fáctico del Acuerdo N° 514/97 de este Cuerpo con el caso
de autos, en tanto dicho precedente versó sobre la mora en el pago de deudas
derivadas de una licitación pública, en donde según la allí actora existía un
plazo expreso volcado en un contrato (15 días) y donde los atrasos no se
habrían verificado por tanta cantidad de años como los reclamados en este
juicio.
Señala que si la Municipalidad consideraba que el sistema de transferencias
bancarias le impedía el debido control, podría haber solicitado a la Provincia
que modificara el artículo 7 de la Ley 2148, entregando las sumas por otra vía.
IV.- A foja 70 se dispone la apertura de la causa a prueba, período que es
clausurado a foja 564.
Se ponen los autos a disposición de las partes para alegar, la actora hace uso
de dicha facultad a fojas 579/586, mientras que la demandada la ejerce a fojas
587/593.
V.- Corrida la vista correspondiente, el Fiscal del Tribunal, opina, a fojas
595/603, que la demanda debe ser rechazada.
VI.- A foja 604 se dispone el llamado de autos, el que se encuentra a la fecha
firme y consentido y coloca a las presentes actuaciones en condiciones de
dictar sentencia.
VII.- Así las cosas, conforme ha quedado trabada la litis, la primera cuestión
gira en torno a si debe coparticiparse al nivel municipal, en este caso a la
Municipalidad de Zapala, de acuerdo a la porción establecida por la Ley 2148,
la suma de 52,5 millones de pesos, que la Provincia recibiera en LECOP, durante
enero de 2002, en pago de una deuda de Nación surgida de incumplimientos de las
Actas Complementarias a los Pactos Fiscales I y II.
El análisis debe partir de la letra de la Ley 2148, que establece el régimen de
Coparticipación Provincial.
El inciso a) del artículo 2 de dicha Ley define que “el producido del Régimen
de Coparticipación de Impuestos nacionales, Ley 23.548, o la que se establezca
en su reemplazo” integra la masa de fondos coparticipables —que incluye además
a la recaudación de tributos provinciales y las regalías hidrocarburíferas—, de
la cual participan los Municipios en un 15%.
Brevemente, la actora sostiene que los 52,5 millones de pesos en cuestión son
parte del producto del régimen de Coparticipación Federal; mientras que la
demandada argumenta que son Aportes del Tesoro Nacional (ATN), como tales
excluidos de dicho régimen y, por lo tanto, fuera de la masa de fondos
coparticipables a los Municipios. Veamos.
La historia de la distribución de las potestades tributarias —y los recursos
originados por ellas— entre los distintos niveles de gobierno de nuestro país
es larga y compleja, pero para el tratamiento de este caso en particular se va
a realizar un repaso acotado a algunas normas puntuales sancionadas en el
período inmediatamente relacionado con la pretensión deducida.
El 12 de agosto de 1992 se firmó el acuerdo entre el Gobierno Nacional y los
Gobiernos Provinciales, que fuera, luego, públicamente conocido como “Pacto
Fiscal I”.
En la motivación de dicho convenio se manifestaron los siguientes objetivos: 1)
asistir a las necesidades sociales básicas, especialmente aquellas vinculadas
al sector pasivo; 2) afianzar el federalismo reconociendo el creciente papel de
los Gobiernos provinciales y municipales en la atención de las demandas
sociales de la población; 3) garantizar la estabilidad económica y consolidar
las bases para el crecimiento económico; 4) profundizar la reforma del sector
público en sus dimensiones nacional, provincial y municipal; 5) facilitar el
acceso a la vivienda, y 6) profundizar el proceso de descentralización como
modelo para la prestación de funciones básicas del Estado.
Con tales objetivos, los representantes de las provincias y la Nación acordaron:
1º) a partir del 1/9/92 el Estado Nacional queda autorizado a retener, de la
masa de impuestos coparticipables, en concepto de aportes de todos los niveles
estatales que integran la Federación: a) un 15% para pago de obligaciones
previsionales nacionales y otros gastos operativos; b) una suma fija de
$43.800.000 mensual para ser distribuida entre los Estados Provinciales, con el
objeto de cubrir desequilibrios fiscales, siguiéndose el procedimiento previsto
en los artículos 6 y concordantes de la Ley 23.548 —en el caso de Neuquén,
$2.500.000—.
El 12 de agosto de 1993 se elaboró el Pacto Federal para el Empleo, la
Producción y el Crecimiento (Pacto Fiscal II), al cual la Provincia adhirió en
enero de 1994. Allí las Provincias y el Gobierno Nacional acordaron la adopción
de políticas uniformes en materia tributaria, reduciendo y modificando ciertos
impuestos. Asimismo, se convino la prórroga del Pacto Fiscal I.
Deviene pertinente la siguiente cita acerca de la coyuntura político-económica
en que se signaron los Pactos Fiscales: “Las urgencias monetarias del déficit
fiscal del Gobierno federal, atribuido al déficit previsional y al crecimiento
de la deuda externa, pretendieron justificar la violación reiterada de la ley
23.548 que en 1992 llevó la relación de la distribución primaria original del
48,5% para el Gobierno federal y el 48,5% para las provincias a un 58% y un
42,6% respectivamente en forma aproximada (las diferencias corresponden al
Fondo de Aportes del Tesoro Nacional). Esta crisis fiscal y política se
resolvió, provisoriamente, con el Acuerdo Fiscal Federal del 12 de agosto de
1992 (ley 24.130) y con el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el
Crecimiento del 12 de agosto de 1993 (...) Así, mientras las provincias
pretendían poner un freno al avance de los requerimientos del Tesoro nacional
mediante la ‘constitucionalización’ de la coparticipación, los municipios
pugnaban por el reconocimiento de sus potestades tributarias como derecho
originario y no derivado (...) Para las provincias parecía más seguro
garantizarse una asignación bajo la forma de ‘piso coparticipable’ que apostar
a un nuevo esquema de administración tributaria” (Garat, Pablo María, “El
sistema de coparticipación federal en la organización constitucional argentina”
en Revista de Derecho Público: Derecho Tributario Nº 1, Rubinzal-Culzoni, 2008).
Por otra parte, al suscribirse el Pacto Fiscal I (12/8/92), se firmó un Acuerdo
Complementario, entre el Ministro del Interior de la Nación y los Gobiernos de
Neuquén, La Pampa y Río Negro.
En esa Acta Complementaria, el Ministro del Interior se comprometió a
transferir, en concepto de Ayuda del Tesoro Nacional, la suma de $500.000, a
cada una de esas 3 Provincias, en forma mensual y automática.
Después, al adherir Neuquén al Pacto Fiscal II (21/1/94), se firmó una nueva
Acta Complementaria, por la cual se ratificó la vigencia de la anterior y se
acordó que se elevara el monto de las Ayudas del Tesoro Nacional a $1.000.000,
con vigencia a partir de julio de 1994.
Conforme a las Actas Complementarias bajo análisis, el compromiso de realizar
un aporte mensual quedó a cargo del Ministerio del Interior, en el marco de su
atribución propia de transferir Ayudas del Tesoro Nacional (ATN), con cargo a
las partidas autorizadas al efecto, sumas para atender desequilibrios
financieros de los Estados Provinciales. Dicha atribución no requiere el
concierto de otras Provincias ni ratificación del Congreso Nacional ni del
Poder Ejecutivo.
Con posterioridad a los Pactos Fiscales y sus Actas Complementarias, el
15/11/95, se sancionó la Ley 2148, que regula el régimen de Coparticipación
Provincial, que había tenido origen en un Acuerdo firmado por el Ejecutivo
Provincial y los Municipios, con fecha 28 de diciembre de 1993.
Cabe recordar que es sobre la interpretación del artículo 2, inciso a), de la
citada Ley 2148, adonde se asienta el litigio.
Pueden obviarse otros acuerdos relacionados con las sumas comprometidas en las
Actas Complementarias a los Pactos Fiscales, hasta llegar a la celebración del
Convenio de Suscripción del Programa de Emisión de Letras de Cancelación de
Obligaciones Provinciales (LECOP), en el cual se consignó el reconocimiento de
la deuda de la Nación para con la Provincia, que se iba a cancelar con las
LECOP (artículos 5.1 y 7.1 del Convenio suscripto el 8/1/02).
Dicha deuda reconocida incluía —además de retrasos en la coparticipación
federal— la suma de $52.500.000 originada en incumplimientos de las Actas
Complementarias a los Pactos Fiscales I y II, que era el total al que ascendía
dicho concepto al 31 de diciembre de 1999 (consideraciones preliminares del
citado Convenio, texto según Decreto Nº 13/02).
Llegados a este punto cuadra señalar que los Aportes o Ayudas del Tesoro
Nacional (ATN) son asignados por el Ministerio del Interior de la Nación y
provienen de un fondo destinado a atender situaciones de emergencias y
desequilibrios financieros de las Provincias (artículos 3.d y 5 de la Ley
23.548).
Sobre los ATN, se ha descripto que: “Fuera de los incs. 2º y 3º, la
Constitución Nacional autoriza al Congreso en el inc. 9º del art. 75 para
‘Acordar subsidios del tesoro nacional a las provincias, cuyas rentas no
alcancen según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios’ (...) el
inciso constituye una nueva excepción a la regla de la coparticipación
fiscal...” (Dalla Via, Alberto, “El sistema federal fiscal”, en La Ley, tomo
1998-E, página 1152, el resaltado es propio).
VIII.- Ahora bien, las Actas Complementarias a los Pactos Fiscales (del 12/8/92
y 21/1/94) no fueron suscriptas por todas las Provincias y la Nación —como
debería serlo un convenio que modifique el régimen de coparticipación—, sino
que participó el Ministerio del Interior de la Nación y, en un caso, tres
Provincias (incluida Neuquén) y, en el segundo caso, Neuquén solamente.
Ya desde dicho punto de partida, esas Actas Complementarias no pueden ser
consideradas como modificatorias del “Régimen de Coparticipación de Impuestos
nacionales, Ley 23.548”, en los términos definidos en el inciso a) del artículo
2 de la Ley 2148.
Además, los montos a transferir mensualmente fueron comprometidos bajo el
concepto de ATN y el origen de las mismas eran los fondos provenientes de la
suma asignada para Ayudas del Tesoro Nacional por el Decreto PEN Nº 879/92.
El artículo 4 del Decreto de mención establecía el destino del producido del
impuesto a las ganancias: 20% al Sistema de Seguridad Social; 10% al Fondo de
Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano Bonaerense (Fondo del
Conurbano); 2% a la Cuenta Especial de “Fondo de Aporte del Tesoro Nacional a
las Provincias” (ATN); 4% a distribuir entre todas las provincias, excluida
Buenos Aires; 64% a la coparticipación (ver en cuadro de foja 457).
O sea que, claramente no todo lo recaudado en concepto de impuesto a las
ganancias es coparticipado.
Se ha dicho que: “La enunciación constitucional de declarar ‘coparticipables’ a
los recursos no significa que necesariamente ‘deban’ coparticiparse... ” (Dalla
Via, op. cit.).
La descripción de la distribución que se hace del flujo de todos los recursos
de origen nacional es sumamente intrincada (puede citarse Pandelo, Mariano,
“Régimen de coparticipación federal de impuestos nacionales: una mirada
integral” en Periódico Económico Tributario, Año XIV, Nº 388, 12/2/08, ver
especialmente el anexo I).
Tampoco puede sostenerse que todas las sumas que llegan finalmente a las
provincias, provenientes del impuesto a las ganancias, responden al concepto de
coparticipación, sino sólo el 64% distribuido a través de dicho canal.
Justamente, un 2% de esa recaudación se asigna al fondo de ATN y ese es el
origen de las transferencias mensuales que el Ministerio del Interior de la
Nación comprometió con la Provincia del Neuquén en las Actas Complementarias.
En el Acuerdo Complementario al Pacto Fiscal I se consigna que la suma se
transfiere “en concepto de Ayuda del Tesoro Nacional [ATN] (...) bajo
mecanismos de iguales características a las fijadas para el pago de las sumas
señaladas en la cláusula Primera, Inciso b) de la señalada Acta Acuerdo [Pacto
Fiscal I]”.
Por tanto, siguiendo el derrotero normativo, se puede observar que la cláusula
1.b del Pacto Fiscal I se refiere a la distribución de $43.800.000, detraídos
previamente de la Coparticipación Federal, entre las Provincias “con el objeto
de cubrir desequilibrios fiscales, siguiéndose el procedimiento previsto en los
artículos 6to. y concordantes de la Ley 23.548... ” (el resaltado es propio).
Así, llegamos al artículo 6 de la Ley 23.548, que dice: “El Banco de la Nación
Argentina, transferirá automáticamente a cada provincia y al Fondo de Aportes
del Tesoro Nacional a las Provincias, el monto de recaudación que les
corresponda, de acuerdo a los porcentajes establecidos en la presente ley.
Dicha transferencia será diaria y el Banco de la Nación Argentina no percibirá
retribución de ninguna especie por los servicios que preste conforme a esta
ley” (el resaltado es propio).
Lo relevante de esta norma es “el procedimiento previsto” para las
transferencias (tal la remisión de la citada cláusula 1.b del Pacto Fiscal I).
O sea que, el reenvío legal tiene como objeto dejar establecido que las
transferencias serían automáticas, diarias y sin retribución para el Banco de
la Nación Argentina, que era el encargado de realizarlas.
Efectivamente, la cláusula 1.b del Pacto Fiscal I no corresponde al régimen de
Coparticipación Federal, sino al Fondo de Compensación de Desequilibrios
Fiscales, que no se distribuye de acuerdo a los índices de coparticipación ni
integra la masa coparticipada, porque se detrae en forma previa de la misma.
Del mismo modo, el artículo 6 de la Ley 23.548 tampoco es exclusivo del régimen
de coparticipación federal. Esa Ley también crea el Fondo de ATN, en su
artículo 5 dice: “ El Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias,
creado por el inc. d) del art. 3º de la presente ley se destinará a atender
situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos
provinciales y será previsto presupuestariamente en jurisdicción del Ministerio
del Interior, quien será el encargado de su asignación” (el resaltado es
propio).
Esto significa que los ATN son asignados por el Ministro del Interior y se
destinan a cubrir situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de las
provincias. No se necesita más que una Resolución del titular de esa cartera
nacional que ordene la transferencia, sin ningún tipo de ratificación
legislativa ni del Poder Ejecutivo, ni mucho menos el acuerdo entre la Nación y
las Provincias —presupuesto para modificar el régimen de coparticipación
federal, según artículo 75.2 de la CN—.
Dicho trámite para otorgamiento de los ATN en cuestión se aprecia al compulsar
los expedientes adjuntados por la demandada (exptes. 2751-19200/94,
2700-45015/95 y 2700-1228/96 del Ministerio de Hacienda).
En este punto cabe detenerse porque dichos expedientes sirven como muestra del
mecanismo que se aplicó para transferir los ATN comprometidos en las Actas
Acuerdo Complementarias a los Pactos Fiscales (cfr. foja 58), lo que se ve
reafirmado al apreciar que los montos girados coinciden con los allí convenidos
($500.000 desde el mes de agosto de 1992 y $1.000.000 a partir de julio de
1994).
Además, se aprecia a foja 1 de cada uno de dichos expedientes el despacho
telegráfico proveniente del Ministerio del Interior de la Nación, que menciona
que las sumas se asignan para ser afectadas a “desequilibrios financieros –
Pacto Federal Fiscal en concepto de Aportes del Tesoro Nacional” y se solicita
la elaboración de los correspondientes Decretos provinciales con la “afectación
específica” de los fondos (cfr. exptes. 2751-19200/94, 2700-45015/95 y
2700-1228/96 del Ministerio de Hacienda).
Entonces, hecha toda la recorrida, se vuelve al comienzo: las Actas
Complementarias a los Pactos Fiscales fueron firmadas por los representantes de
solamente tres Provincias —una en el segundo caso— con... el Ministro del
Interior de la Nación y se comprometieron para atender... desequilibrios
financieros producidos en las provincias de Neuquén, La Pampa y Río Negro, en
concepto de... Ayuda del Tesoro Nacional.
Por lo tanto, no cabe sino concluir que esas sumas constituyen ATN.
En nada conmueve tal conclusión la circunstancia de que la deuda haya sido
cancelada con LECOP —una “cuasi moneda”, que se utilizaba como medio de pago
corriente—, lo que responde a que en esa época escaseaba ostensiblemente el
efectivo, ya que el país transitaba la notoria crisis económica iniciada en el
año 2001.
Las LECOP fueron emitidas por el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial
(Decreto PEN 1004/01 y sus modificatorios), que no estaba integrado por los
recursos de la coparticipación federal (cfr. Decreto PEN Nº 286/1995 y su anexo
y normas modificatorias) y, como ya fuera dicho, constituían una “cuasi moneda”
de libre circulación que, como tal, era aplicada a pagos de las más diversas
índoles (ver, por ejemplo, Decreto PEN Nº 1004/01, Decreto Nº 2256/01 y normas
similares de las distintas jurisdicciones).
Las obligaciones instrumentadas en LECOP serían canceladas con los activos del
Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial y, en caso de que éstos no
fueran suficientes, otros bienes fideicometidos por la Nación (cláusula 5.1 del
Convenio de Suscripción del Programa de Emisión de LECOP).
En suma, ni el origen, ni la naturaleza, ni en definitiva el instrumento de
pago presenta diferencias con los ATN.
En consecuencia, desde una mirada jurídica formal, las sumas reclamadas no
constituyen el “producido del Régimen de Coparticipación de Impuestos
nacionales, Ley 23.548”, que se refiere en el artículo 2.a de la Ley 2148.
Según la normativa vigente, producto del acuerdo entre la Provincia y los
Municipios, los ATN no integran la masa de fondos coparticipables y, por lo
tanto, sin una modificación del marco jurídico, el Poder Ejecutivo Provincial
no puede coparticiparlos.
IX.- Empero, de modo supletorio, la actora propone una perspectiva material de
la cuestión porque reconoce que: “tan simple enunciado [artículo 2.a de la Ley
2148] no basta para la resolución del presente conflicto” (cfr. a foja 17).
El argumento central en tal sentido es que si los Municipios debieron
contribuir al sacrificio por la baja de los fondos coparticipables causada por
los Pactos Fiscales, entonces, el “sentido común” y/o la “lógica” indican que
deban participar de su compensación en la misma forma.
Pero, introducirse en ese campo supone una complejidad e interdisciplinariedad
de análisis mucho mayor que la que exhibe la prueba reunida en autos.
Cuadra citar que: “Requiriéndose el análisis interdisciplinario, también cabe
advertir que la preeminencia del enfoque parcial de alguna de las ciencias
involucradas —particularmente el Derecho, la Economía y las Finanzas Públicas—
puede conspirar contra el arribo a buen puerto de un aporte integral” (Garat,
Pablo María, op. cit.).
Existen variados aspectos a tener en cuenta y se carece de más datos concretos
para poder llegar a una conclusión sobre el punto.
Por caso, la evolución de la distribución primaria a nivel local —entre
Provincia y Municipios—, para ver si respalda la afirmación de que las Comunas
debieron soportar una merma de sus ingresos como resultado de los Pactos
Fiscales.
Tampoco se cuenta con un análisis comparativo de tales guarismos con la
evolución de los ingresos del Estado Provincial, provenientes de la Nación,
incluso teniendo en cuenta conceptos no coparticipables, pero desglosándolos
del total general. Del mismo modo, no se cuenta con cifras que ilustren la
variación de la recaudación en concepto de tributos municipales.
También, si por vía de hipótesis se dejara de lado la calificación de ATN (y el
origen de los fondos de la partida asignada para ATN) que tuvieron las
transferencias acordadas en las Actas Complementarias, tampoco ha quedado
demostrado que la Municipalidad de Zapala no ha recibido, desde agosto de 1992
(Pacto Fiscal I) suma alguna de Nación o la Provincia, en concepto de ATN,
Fondo de Ayuda Municipal o de otro tipo de financiamiento, obras públicas,
aporte económico o asignación específica; que, en tal caso, también deberían
ser ponderadas al efectuar este análisis material o de equidad.
A la vez, no puede prescindirse de la referencia a datos concretos de la
modificación de la distribución de competencias, servicios y funciones; la
variación de los costos de los servicios públicos que son prestados por la
Provincia y los Municipios; los índices de eficiencia y eficacia en la
recaudación y en el gasto público; la equidad; solidaridad; grado equivalente
de desarrollo; calidad de vida e igualdad de oportunidades; etcétera.
Sucede que en una materia que involucra una cuestión preponderantemente
económica, las opiniones y afirmaciones dogmáticas deben ceder su lugar a las
cifras y datos concretos y exactos. En definitiva, en este tipo de cuestiones
la interpretación jurídica debe respetar y mantenerse ligada a los indicadores
provenientes de la realidad de las finanzas públicas.
En suma, la letra de la Ley 2148, producto de un acuerdo entre todos los
Municipios y la Provincia, no incluye en la masa coparticipable a los ATN —tal
es la denominación y origen de los fondos reclamados—.
Por otra parte, cuando se ingresa en el terreno de análisis acerca de si
materialmente esas sumas correspondían al producto del régimen de
coparticipación federal, Ley 23.548 —ya que formalmente no—, la carencia de
datos concretos en que apoyar tal conclusión, impide formar un criterio de lo
que sería “justo” o “equitativo”.
Arribados a esa instancia, se advierte la diversidad y complejidad de las
variables que se ponen sobre la mesa de negociación —las mencionadas más
arribas y otras más— para llegar a trabajosos y complejos acuerdos en materia
de coparticipación, tanto federal como provincial.
Cabe citar que: “La distribución de recursos combina criterios de atribución
directa a los servicios y funciones con criterios distributivos de base
solidaria que se relacionan con el principio de equidad territorial contenido
en el art. 75 inc. 19. La complejidad de valores a armonizar complica la
elección de los criterios predominantes que en la práctica distribuyen la
coparticipación, tales como cantidad de población, necesidades básicas
insatisfechas, índices de desarrollo relativo, etcétera (...) La Constitución
se ha preocupado por que exista una adecuada relación entre ingresos y gastos,
ya que en los últimos años y durante la vigencia de la ley 23.548, fueron muy
frecuentes las transferencias de actividades desde el Estado central a las
provincias, sin que el traspaso incluyera al de las partidas presupuestarias ni
el de los ingresos genuinos correspondientes” (Dalla Via, Alberto, op. cit., el
resaltado es propio).
Tan dificultoso acuerdo de los tres niveles del Estado, no puede ser suplido
por un criterio de justicia unilateral.
Ni siquiera podría imponerse la ponderación que pudiera hacer este Cuerpo que,
si así procediera, estaría desbordando su función jurisdiccional para asumir
una competencia de neto corte político, como es la envuelta en la concertación
para la distribución de recursos tributarios (y de las competencias, servicios
y funciones, que generan los correspondientes gastos).
IX.1.- El dato fundamental e insoslayable es que la Ley 2148, de la cual parte
el análisis —“Régimen para la Coparticipación de Recursos a Municipios”— fue
sancionada recién en noviembre de 1995 “... de conformidad con el Acuerdo
firmado por el Poder Ejecutivo provincial y los municipios, con fecha 28 de
diciembre de 1993... ” (cfr. artículo 1 de la Ley 2148, el resaltado es propio).
O sea que si, estando vigente los Pactos Fiscales I y II, en el artículo 2 de
la Ley 2148 —el que define la masa de recursos coparticipables— no se
incluyeron los fondos para la atención de desequilibrios financieros, entonces
resulta claramente que éstos no fueron considerados coparticipables.
Es decir que, al momento de la firma del convenio que dio lugar a la Ley 2148,
los fondos detraídos previamente de la masa coparticipable federal no
integraban “El producido del Régimen de Coparticipación de Impuestos
nacionales, Ley 23.548, o la que se establezca en su reemplazo”.
De modo que, durante la vigencia de la Ley 2148 los fondos reclamados nunca
integraron el régimen de coparticipación de la Ley 23.548.
En consecuencia, es improcedente la pretensión de que se coparticipe a la
actora, en la proporción correspondiente, el monto de $52,5 millones
transferidos por la Nación a la Provincia, en concepto de atrasos en el
cumplimiento de los ATN comprometidos en las Actas Complementarias a los Pactos
Fiscales.
X.- Con relación a los intereses pretendidos, además del pago de los
correspondientes en forma accesoria al monto reclamado en el rubro anterior, la
actora expuso que cada transferencia automática al nivel municipal, producto de
la acreditación de los fondos nacionales a favor de la Provincia, fue efectuada
sobre las sumas netas percibidas por esta última, cuando en realidad la
coparticipación municipal es de las sumas brutas que corresponden de
coparticipación federal a la Provincia. Dice que, de lo contrario, las deudas
que asume el Estado Provincial, frente a terceros, sobre la propia
coparticipación, las estaría cargando indebidamente a los municipios que
reciben su proporción disminuida.
Admite que, como correspondía, la Provincia reintegró a los municipios las
porciones de coparticipación que no habían sido incluidas en las remesas
automáticas, pero aclara que lo fue haciendo cuando le pareció oportuno y según
su propia disponibilidad, más allá de los 30 días de plazo y sin un lapso
regular de liquidación y pago.
El reclamo de intereses se funda entonces en ese retraso indebido, que la
actora dice que existió en los giros de la coparticipación.
A los efectos de acreditar o refutar tales asertos se cuenta con la pericia
practicada por un licenciado en economía, por lo cual cabe analizar su valor
probatorio.
Lo primero que se advierte, admitido por el perito en un segundo informe (ver a
foja 523), es que se omitió detraer de la masa coparticipable proveniente de la
Nación, el 18% que se asigna previamente al Poder Judicial, por virtud de la
Ley 1971 (desde el año 1992) y el 7,5% que de la misma forma está asignado al
Poder Legislativo, desde enero de 2003, por la Ley 2395.
También fue corregida en el segundo informe pericial, a instancias de la propia
Provincia, la omisión de incluir 4 rubros coparticipables (no son fondos de
asignación específica y se distribuyen de acuerdo a los coeficientes de la
coparticipación Ley 23.548), además de los recursos que aparecían discriminados
en los cuadros de Nación como ingresos de la Ley 23.548.
Corresponde destacar que la pericia excede los términos en que estaba planteada
la litis al incluir como coparticipable el “Fondo Compensador para
Desequilibrios Fiscales Provinciales”, por el cual se distribuyen a Neuquén
$2.500.000 mensuales, que son detraídos en forma previa a la distribución
primaria de la coparticipación federal bruta, a partir del Pacto Fiscal I.
Amen de las objeciones sobre este punto por parte de la demandada (cfr. fojas
490 y 528 vuelta/529), la propia actora manifestó que era un punto que no
integraba su pretensión (cfr. foja 584 vuelta).
Sin embargo, ese aspecto no fue corregido en el segundo informe pericial y es
un dato que, en conjunto con otros errores, desvirtúa el resultado alcanzado.
Pero, sin perjuicio de los mencionados yerros, que se abordan en un parágrafo
aparte, el estudio no carece de utilidad para acreditar el presupuesto de hecho
de la pretensión.
En efecto, la hipótesis planteada en la demanda era concretamente: si las
remesas de la coparticipación federal recibidas por la Provincia sufrieron
detracciones para afrontar pagos de deudas de ésta y, en consecuencia, los
giros de la Provincia a la Municipalidad de Zapala se completaron con demoras
mayores al plazo máximo de un mes previsto en la Ley 2148.
Sin embargo, la pericia no se ha orientado a determinar si existieron realmente
tales descuentos y si los mismos se tradujeron efectivamente en demoras
indebidas en la percepción por parte de la actora de su porción de la
coparticipación federal, sino que excede ese marco para abarcar un estudio de
toda la coparticipación provincial, en el que se incluyen los impuestos
provinciales y las regalías hidrocarburíferas.
En consecuencia, el informe pericial no permite determinar si las supuestas
demoras en los giros, que el especialista detalla en el anexo III (fojas
504/507), surgen de la detracción de fondos de la coparticipación federal para
el pago de deudas asumidas por la Provincia (hipótesis de la actora) o tienen
origen en retrasos en la rendición de los impuestos provinciales coparticipados
o las regalías hidrocarburíferas.
Tampoco refleja ajustadamente la realidad, el hecho de que el estudio tome cada
mes aisladamente y se calculen intereses sobre las supuestas demoras hasta el
final del período.
En efecto, la Ley 2148 prevé que pueda transcurrir un mes entre el momento en
que ingresan a la Provincia los fondos de la Coparticipación Federal y cuando
éstos se giran a las Municipalidades.
Entonces, suponiendo que hubieran existido atrasos en esas transferencias —una
demora mayor a un mes entre la remesa de Nación y el giro a las Comunas— tales
deudas se irían cancelando con las transferencias subsiguientes.
Se trata de un mecanismo dinámico, que se va desenvolviendo en el tiempo, el
cual no queda correctamente reflejado al cristalizarlo en “fotografías"
mensuales aisladas.
Los eventuales incumplimientos del plazo legal para transferir los fondos a las
Municipalidades se van saldando con los siguientes pagos sin solución de
continuidad: no es correcto aislar esos saldos y computar intereses hasta el
presente.
Es esperable que en cualquier período tomado aisladamente, al modo de una
“fotografía”, quede un saldo pendiente de transferir, que obedece a la demora
autorizada por la Ley entre la recepción de la Coparticipación Federal
proveniente de la Nación y su posterior distribución a los Municipios, salvo
que la Provincia fuera adelantando fondos a cuenta de futuros ingresos de
recursos de origen nacional.
En todo caso, habría que calcular los ingresos a la Provincia hasta una fecha
dada y computar las transferencias a las Comunas hasta un mes posterior a esa
fecha.
Si se observa el saldo deudor que estima la pericia —luego de la sustancial
disminución que corresponde efectuar, según se expondrá más adelante—, se puede
apreciar que ese monto resultante no alcanza a la cuarta parte de lo que, según
el anexo III del estudio, se transfirió en el último mes informado de la
Provincia a la Municipalidad de Zapala (cfr. a foja 507). De modo que resulta
esperable que si se hubieran computado las transferencias del mes siguiente, el
saldo habría quedado cancelado dentro del plazo legal.
En su alegato, a fojas 584 vuelta/585, la actora aprecia que el perito
“concluyó en una estimación ajena en su mayor extensión a lo que constituyera
el objeto de la demanda zapalina”.
Allí expone que: “En efecto, si bien se refieren retrasos en la distribución de
los fondos coparticipables y se remarca la absoluta falta de claridad de las
liquidaciones periódicas realizadas, la pericia se adentra en cuestiones que no
integran la pretensión de este juicio y que necesariamente deben quedar por
fuera de la decisión jurisdiccional de V.E.”.
Así, la parte atribuye lo que define como “exorbitancia de la actuación
pericial en cuanto a su contenido y montos”, a la carencia de transparencia en
las cuentas públicas materia de coparticipación y pretende, en el citado
alegato, que se acoja la demanda sobre la base de una presunción basada en la
inversión de la carga de la prueba y se difiera para la etapa de ejecución de
sentencia la determinación de si efectivamente existieron demoras indebidas en
los giros de remesas de coparticipación.
Sobre el punto, cabe analizar que es de esperar que las acreditaciones de
diversas sumas de dinero en las cuentas bancarias municipales durante un lapso,
que en la pericia fue acotado a 11 años, reflejen su procedencia y concepto.
No se ha acreditado la aseveración de que el Estado Provincial negó a la actora
el acceso a los datos: la actora no ha aportado a la causa un sólo pedido de
informes que le haya sido rechazado o no contestado.
A título de ejemplo, tal información mínima era necesaria para poder elaborar
el presupuesto general del Municipio.
Cabe señalar que la auditoría de las transferencias de la Provincia al
Municipio, en concepto de coparticipación del inciso a) del artículo 2 de la
Ley 2148, puede ser desarrollada tomando las cifras públicas de distribución de
impuestos nacionales a la Provincia del Neuquén, que el perito oficial pudo
obtener de fuentes nacionales, con detalle diario a partir del año 2000 y
trimestral de 1996 a 1999 (cfr. fojas 294/453), publicadas también en internet,
en la página oficial del Ministerio de Economía de la Nación
(www.mecon.gov.ar/hacienda/info_distri.htm y
www2.mecon.gov.ar/hacienda/dncfp/provincial/recursos/info_consolidada.php), con
detalle diario desde enero de 2000 y mensual para los 2 años anteriores;
aplicar los coeficientes correspondientes, y confrontar el resultado con las
sumas efectivamente recibidas por el Municipio.
Entonces, en ese cuadro, la falta de acreditación de la causa fáctica en la que
se asienta el reclamo de intereses, hace innecesario adentrarse en si asiste
razón a la actora en cuanto al fundamento jurídico del mismo.
Corresponde así rechazar también esta segunda pretensión.
X.1.- Sin perjuicio del criterio adelantado, a mayor abundamiento, queda
pendiente mencionar los yerros en que ha incurrido el estudio pericial.
En efecto, en su informe corregido, el perito estimó una diferencia de
$4.183.909, en concepto de capital, surgida de lo que le hubiera correspondido
recibir a la Municipalidad de Zapala y lo que efectivamente percibió durante el
plazo de la estimación, julio de 1996 a septiembre de 2007 (cfr. fojas 521/525).
El desacierto de ese resultado se patentiza con sólo apreciar que la Provincia
no coparticipó a los Municipios el mencionado “Fondo para Desequilibrios
Fiscales Provinciales”, porque lo considera excluido del artículo 2, inciso a),
de la Ley 2148. Como ya fuera dicho, se trata de $2.500.000 mensuales y para el
período completo que abarcó el estudio pericial (135 meses), ese concepto
alcanza una suma total de $337.500.000.
Siguiendo la metodología expuesta por el perito, con las correcciones del
citado segundo informe (ver a foja 523), de dicho monto debería haberse girado
a la Municipalidad de Zapala durante el lapso analizado, luego de aplicar los
coeficientes, cerca de 3 millones de pesos.
Dado que la Provincia no considera coparticipable esa suma y, por ende,
manifiesta que no corresponde que sea girada la parte proporcional a los
Municipios y, por su parte, la propia actora expresó que tales fondos no
integraban su pretensión, esa diferencia hace variar sustancialmente la
estimación final de capital e intereses supuestamente adeudados por la
Provincia.
Tratando de evitar abrumar y tornar tediosa la exposición con demasiados
números, cabe mencionar los siguientes errores detectados en las cifras y
cálculos periciales.
Así, se detectaron errores de transcripción entre los cuadros utilizados como
fuente y las planillas de cálculos, en diferentes conceptos y períodos: en 3/01
el Excedente del Fondo del Conurbano; en 9/02, 2/07, 5/07 la Coparticipación
Federal, Ley 23548, y en 10/06 el Monotributo, ley 24.977. (cfr. fojas 294/453
y 498/500).
También, mediante el cotejo de los cuadros adjuntados por el perito (fojas
294/453) con la información oficial de la página del Ministerio de Economía
(las direcciones ya fueron citadas anteriormente), se detecta una sustancial
diferencia en la Coparticipación Federal, Ley 23548, correspondiente al último
trimestre de 1999 (que además salta a la vista porque la cifra tomada por el
perito difiere significativamente de la correspondiente a los trimestres
anteriores y posteriores, ver a foja 297). A través de la misma comparación se
ha detectado una diferencia en el cuarto trimestre de 1998 por el concepto de
Monotributo, Ley 24.977.
Finalmente, cabe mencionar que en los meses de octubre a diciembre de 2002 el
perito aplicó la detracción de la coparticipación federal de la Ley 2395 (Poder
Legislativo), que recién comenzaría a regir a partir de enero de 2003 (ver a
foja 502).
Todas las correcciones señaladas en este parágrafo impactan en el saldo final
supuestamente adeudado por la Provincia, en algunos casos aumentándolo y en
otros disminuyéndolo, lo que hace que la diferencia recalculada sea de
aproximadamente $470.000, en lugar de $4.183.909.
La estimación así corregida lleva a un resultado insustancial, a la luz de lo
expuesto en el parágrafo anterior acerca de que el saldo resultante es inferior
a la cuarta parte de lo coparticipado a la actora en el último mes peritado.
No obstante, cuadra recordar los reparos que toda la pericia ha merecido —se
detallan en el apartado precedente—, que la tornan inconducente a los fines de
sustentar la pretensión actoral.
En síntesis, corresponde rechazar en forma total la demanda.
XI.- En cuanto a las costas, atento a la complejidad de la cuestión, entiendo
que corresponde eximir a la parte actora, pese a su calidad de vencida
(artículo 68, segunda parte, del C.P.C. y C.). TAL MI VOTO.
El señor Vocal Doctor RICARDO TOMAS KOHON dijo: Adhiero en un todo a los
fundamentos expuestos por el Dr. Massei en su voto. Por estas consideraciones,
emito mi voto en igual sentido. MI VOTO.
De lo que surge del presente Acuerdo, habiéndose dado intervención al Fiscal
del Cuerpo, por unanimidad, SE RESUELVE: 1°) RECHAZAR la demanda incoada por la Municipalidad de Zapala contra la Provincia
del Neuquén; 2°) Costas por su orden (artículo 68, segunda parte, del C.P.C. y
C., de aplicación supletoria); 3°) Regístrese, notifíquese y oportunamente
archívese.
Con lo que se dio por finalizado el acto que previa lectura y ratificación
firman los Magistrados presentes, por ante la Actuaria, que certifica.
DR. RICARDO TOMAS KOHON - DR. OSCAR E. MASSEI
DRA. LUISA A. BERMÚDEZ - Secretaria